目录
关于提高贯彻执行民主集中制质量的思考1
习近平关于民主集中制的重要论述研究9
迈向更高质量的政党治理新时代民主集中制发展的五维向度18
民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任22
人民代表大会制度中的民主集中制原则29
如何在实践中运用好民主集中制的领导方法38
中国共产党发展民主集中制的百年历程45
中国共产党民主集中制建设的百年历程及主要经验51
把民主集中制制度优势转化为治理效能58
百年大党的民主集中制：观念变迁、现状审视与法治进路59
百年党章中的民主集中制建构70
党的百年征程中民主集中制之独特优势与治理效能76
贯彻执行民主集中制是党委班子建设的永恒课题90
回望百年中国共产党民主集中制建设历程94
坚持和发展民主集中制的显著优势101
论党的民主集中制的规则化106
民主集中制：实现党的全面领导的根本机制115
善于处理好“三对关系”提高贯彻民主集中制质量122
深入贯彻民主集中制原则着力提升党委领导力组织力执行力126
始终不渝坚持和完善民主集中制129
中国共产党继承和发展民主集中制的历史与实践启示135
中国共产党民主集中制建设的百年历程及其经验142
关于提高贯彻执行民主集中制质量的思考
韩光武、李宁
中国共产党从创立以来，不论党面临的时代条件、发展任务如何变化，都始终将民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度。当今，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚定不移地全面从严治党，毫不动摇地坚持和完善党的领导，毫不动摇地把党建设得更加坚强有力。在全面从严治党中，突出把党的政治建设摆在首位，把坚持和完善民主集中制，提高贯彻落实民主集中制的质量作为党的政治建设的重要内容。在新时代，切实提高贯彻执行民主集中制质量是不断提高党的执政能力和领导水平，是坚持和发展中国特色社会主义，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的重要法宝。
一、民主集中制对中国共产党的存在和发展的意义
在党和国家政治生活中，民主集中制举足轻重，作用不可低估。民主集中制的贯彻执行质量直接关系到党的团结统一，关系到民主决策和科学决策，关系到全面从严治党能否实现，关系到党的长期执政地位，关系到党的兴衰成败。
民主集中制是党和国家的根本组织原则和组织制度，为推进党和国家的治理提供了根本保障。中国共产党长期的历史实践证明：我们党能否坚持正确有效地贯彻执行民主集中制，决定着中国革命和建设事业的兴衰成败。习近平总书记多次强调民主集中制是最大的制度优势①。要求全党坚持贯彻执行民主集中制，坚持把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，最大限度地激发全党的创造力，提升党的号召力、凝聚力和战斗力，加强党的权威，不断巩固党的执政地位。
正是在这样一个科学合理的制度的引导下，全党全国各族人民才能步调一致、团结一心，不断取得革命和建设的一个又一个胜利，才能不断坚持和发展中国特色社会主义，推动中国特色社会主义向前发展。当前，在前所未有的复杂形势下，我们党要继续带领全国各族人民完成“四个全面”的战略布局，从经济、政治、文化、社会、生态五个方面建设社会主义现代化强国，就必须继承党的优良传统，继续坚持和发展民主集中制，攻坚克难，建成中国特色社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴。
作为执政党，中国共产党面临执政地位、执政能力的严峻考验。我们党要实现长期执政，必须不断提高党的执政能力和领导水平。如何提高党的执政能力和领导水平，其中一条重要的历史经验就是要坚持和完善党的民主集中制。党的历史告诉我们，凡是我们党在民主集中制坚持、贯彻和执行好的时候，党的事业发展得就比较成功；反之，凡是党在民主集中制坚持、贯彻和执行不好的时候，我们党的事业发展得就比较曲折。为什么呢？坚持、贯彻和执行民主集中制好的时候，就是我们党组织和党员能够充分实行民主，充分地表达自己的主张和意愿，充分地发挥自己的积极性和创造性，同时，能够实行正确的集中，凝聚全党的意志、智慧，确保行动的一致；坚持、贯彻和执行民主集中制不好的时候，就是民主受到破坏的时候。只有坚决坚持贯彻执行民主集中制，不断发展和完善民主集中制，才能够保证党的理论和实践符合时代发展趋势，实事求是，与时俱进，保障党的执政能力和领导水平不断提高。
中国共产党是拥有着9000多万党员的大党，如何做到人心一致、行动一致，关系到我们党的执政之基和长期执政，关系到“两个一百年”奋斗目标的实现。在党的全部生活中，党员之间、党组织之间以及党员和党组织之间，矛盾无处不在，无时不在。要正确认识和解决矛盾，就必须采取正确办法和措施，而民主集中制就是我们党最终解决矛盾的制度保证。首先，民主集中制能有效解决矛盾。当党组织之间或党员之间出现分歧时，先采取批评与自我批评等方式做思想政治工作，如果无法解决，就采用民主集中制中少数服从多数，下级服从上级的方法，有效解决矛盾和分歧。其次，民主集中制能有效防止党的分裂。在解决党内矛盾和分歧时，每位党员都有权利充分发表自己的意见，这体现了民主。但是，当党组织作出决策之后，个人、少数、下级、全党就必须做到“四个服从”。即使有想法、有意见，在党组织未作出改变决议之前还必须服从，这就体现了高度集中。所以，坚持和发展党的民主集中制对做到“两个维护”，加强党的团结统一至关重要，尤其在纷繁复杂的国际国内背景下，要想抵制各种错误思潮、化解多元利益矛盾、维护党的团结统一，就必须坚持和发展民主集中制。
民主集中制正确规范了处理党内关系、党内政治生活的基本准则。具体来
说，它规定了个人与组织的关系、少数与多数的关系、下级组织与上级组织的关系、全党各个组织、全体党员和党的全国代表大会和中央委员会的关系，还规定了党的各级领导机关由选举产生的原则，党的基本领导体制及其内部关系的原则，党的上下级组织关系的原则，党的领导制度原则，禁止个人崇拜的原则等，保证党能够充分地发扬党内民主和实行正确的集中，同时，也能够实行有效的监督，实现党在思想上、组织上、行动上高度统一，从而使党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。民主集中制是有效推进全面从严治党的重要抓手，推动全面从严治党向纵深发展。
二、当前领导干部在贯彻民主集中制实践中存在的突出问题
习近平总书记强调：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。”从当前贯彻落实民主集中制的实践来看，民主集中制的贯彻落实总体是好的，但是，也存在着极少数领导班子和个人贯彻执行民主集中制不力的突出问题。
如何正确处理二者之间的关系，是贯彻民主集中制的关键。事实上，在实际的工作中科学处理二者之间的关系还存在着突出的问题，主要是发扬民主不够和正确集中不够并存。
在关于发扬民主不够的问题上，主要体现在两个方面：一是民主不充分；二是民主极端化。发扬民主不充分主要集中在四个问题上。
一是忽视基层党员的知情权、参与权。在确定议案，广泛征求意见的时候，忽视甚至剥夺党员的知情权，不向党员传达相关的文件和精神，不认真征求一般党员的意见和要求。
二是部分领导干部把“负责制”变成了“家长制”。“一把手”说了算，对于其他人的意见，和自己一致的就肯定，和自己相左的就批评。
三是集体决策程序形同虚设。对于集体决策，要么随意改动，要么部分执行，甚至置之不理。
四是民主监督流于形式。部分领导干部敷衍了事，不配合监督，甚至回避。民主极端化主要表现为过分强调民主，从而偏离集中。决策之前充分调研，这本来是坚持了民主集中制，但是一些领导干部不分轻重缓急，所有问题都要讨论，不能坚持集体领导，肆意扩大民主范畴。这种看似发扬民主的工作方法，
往往会使很多决策陷入争论不休的状态从而导致议而不决，甚至在面对需要承担重大责任时，相互推诿，互相扯皮，实质上是伪民主。针对民主不充分和民主极端化的两种情况，民主不充分表现得尤为突出，也是当前贯彻落实民主集中制的主要问题。
关于正确集中不力，主要体现在有些部门在贯彻民主集中制时，遵循着集中一民主一集中的过程，先进行“集中指导下的民主”，然后执行“民主基础上的集中”，颠倒顺序后实际上成了假民主。比如，在重大问题决策之前，“一把手”通过各种方式先定好调子，然后班子成员集体讨论，发表意见，有了“一把手”的“神操作”，其他人基本不会提出相左的意见，最后“一把手”心满意足地拍板决定。从表面上看符合民主集中制的决策程序，但实际上是披上了集体领导外衣的个人专断。
金的使用，都必须通过党委会集体讨论决定。但是，在相关制度中对哪些属于重大问题、重大项目，数目达到多少属于大额资金等问题的缺乏明确而具体的规定，对党委会讨论的程序、方式的规定也不是很规范，比较笼统。又如，在党的监督制度中，关于民主监督的规定非常笼统，在执行时难把握，极大地影响民主监督的积极性。同时，又缺乏对监督机构监督范围的职权界定，导致在实际工作中往往出现职权交又或监督漏洞的现象。因此，诸如此类的制度执行起来往往会流于形式，缺乏强有力的约束。
一是敷衍了事，不愿意进行自我批评。表现为对自我批评认识不深刻，认为就是形式，态度不端正。甚至有些领导干部一碰到自我批评就躲闪，轻描淡写，不痛不痒，害怕因此丧失自己的威信。
二是心存好人主义，不敢批评。往往奉行“老好人”原则，遇到损害党和国家、人民利益的行为不敢批评。这种做法违背民主集中制，抛弃了党性原则，使党内生活的严肃性变成了庸俗化。
三是专横跋扈，批评不得。这种问题主要集中在部分上级领导干部身上，对下级和同级班子成员提出来的意见，毫不在意，一点都不采纳，甚至对提出意见的同志打击报复，扣帽子，穿小鞋，背离了民主集中制的要义。
量。
仅仅有宏观的权力配置和运行制约机制是不够的，需要微观上的具体制度，好的具体制度是宏观制度落实到位的重要保证，宏观制度和微观制度都运行得好才能保证民主集中制落实贯彻到位，保证民主集中制落实得好。历史经验告诉我们，具体制度不完善，也可能导致民主集中制制度不能够落实到位，如议事制度，有些主要领导把会上要议的内容不事前告知一些委员，只是他个人知道或个别委员知道，在委员会会议上，主要领导突然提出这个议题，并表明或隐约暗示了他个人的想法和观点，个别人接着附议他的观点，而其他委员对此问题还没有什么思考，一时还拿不出很好的主意，同时还要揣摩主要领导的意图，另一方面也要给主要领导一个面子，也就顺水人情通过了主要领导人的观点。有些主要领导人正是通过具体制度的不完善而有意或无意地破坏和践踏民
主集中制，以实现其个人的私心杂念。这样的事例在民主集中制的实践中不胜枚举。因此，我们在贯彻民主集中制的实践中要完善具体的制度，如：领导制度、工作制度和生活制度，包括职权规定制度、会议制度、议事规则、民主生活会制度等等，这样才能确保民主集中制的正确执行。
民主集中制是党的领导制度和组织制度，它既是我们党的根本规矩又是我们党的根本领导方法，是我们值得深人研究的一门科学。但是，从当前我们的领导干部的现状来看，有些干部并没有系统地学习过民主集中制的理论，对民主集中制的理论一知半解，也不熟悉民主集中制的规矩，不懂得民主集中制的方法，使用上更谈不上娴熟。对此，习近平总书记强调，要“加强民主集中制的教育培训，使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”习近平总书记这一重要论述告诉我们，必须加强领导干部的民主集中制的规矩的教育培训，如民主集中制“四个服从”的原则等，要使民主集中制的规矩内化于心、外化于行，决不能在贯彻民主集中制中违背民主集中制规矩。另一方面，还告诉我们，要懂得民主集中制的方法，如党内决策和议事制度“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针。党的十九届四中全会提出的“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”等方法是实现民主基础上的集中和集中指导下的民主的关键。⑤
再好的理论和方法也要靠人去贯彻执行，人的立场影响着贯彻执行的效果，一个人是站在党的立场、人民的立场、科学的立场还是站在少数人立场、小团体的立场、自己利益的立场这直接影响着贯彻民主集中制的效果。因此，作为领导干部不仅要提高自己的业务的能力，更重要的还要提高自己的品德修养和党性修养，这是解决正确贯彻执行民主集中制的基本问题。
我们共产党人的党性立场就是要始终代表着中国大多数人的根本利益，始终以人民为中心，坚持人民的主体地位，坚持立党为公、执政为民，努力践行为人民服务的根本宗旨，以人民的利益作为自己的出发点，把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗的目标，决不能代表少数人的利益和个人的利益，这是根本的问题，更是党性原则问题，是能否正确贯彻执行民主集中制的前提问题，所以，只有不断加强党性修养，把党的立场和人民立场融入自己的血液，才能
为正确地贯彻执行民主集中制提供立场支撑。
党内民主是党的生命，没有党内民主，党员和党组织的意愿、主张就无法得到充分地表达；没有党内民主，党员和党组织的积极性、创造性也无法得到充分发挥。因此，必须把推进党内民主作为基础性的工作和长远性的工作来做。首先要保证党员的民主权力得到充分发挥，有了这个前提，党员才愿意提出自己的见解，也敢于发表自己的意见和建议，也敢于坚持正确的东西，反对错误的东西。其次，要积极推进党务公开。凡是在党内能公开的，一律要对党员公开，使党员有充分的知情权；有了充分的知情权，党员才能够全面深刻地认识实情，发表自己的见解，对正确决策提供参考意见。三是要营造党内民主政治生态环境，要吸取中国传统文化中的精华，还要坚决反对传统文化糟柏，特别是要坚决反对封建社会的专制思想，营造风清气正的党内民主政治生态环境，为正确贯彻民主集中制，提高贯彻执行民主集中制质量营造良好的党内生态环境。
习近平关于民主集中制的重要论述研究
白平则
党的十九届四中全会提出要坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度。习近平对党的民主集中制在理论和实践上进行了长期探索，提出了一系列新认识、新思想、新主张，大大地丰富了马克思主义民主集中制理论，为完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度提供了科学理论和行动指南。
一、习近平关于民主集中制的重要论述创造性地回答了如何认识民主集中制制度的问题
民主集中制具有显著的制度优势，主要体现在如下几个方面：
第一，民主集中制实现了权力的科学有效配置，权力运行的协调性好、内耗少、效率高。习近平指出，“坚持民主集中制有利于促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，避免出现互相掣肘、内耗严重的现象”。[1]而美国的三权分立使得权力互相掣肘、内耗严重。关于三权分立体制的弊端，美国学者批评甚多，如，美国著名行政学家古德诺就说：“权力分立是一把双刃剑。更准确地讲，对功能加以区别与划分，是好的；对权力加以分离，却是不好的。”“美国的经验最终证明，权力的分立与‘机构的分立’是不可行的。”“权力三分的设计既过于细微，又缺乏精致性。”␌实
在是一个混乱得过分简化物。”美国第28任总统伍德罗␎威尔逊认为，␌如果
权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就变得不负责了。”美国政治学家迈克尔␎帕伦蒂说：
␌统治权力的过分集中会带来专制独裁，但过分地分权又会使得机构效率降低，
各部门的协调更加困难。”
第二，民主集中制在权力结构上实现了多种权力要素的有机融合。亚里士多德说：“凡能包含较多要素的总是较完善的政体。”[4]科恩说：“民主最有可能产生从长远来说是明智的政策。”“在共同关心的问题上，多人智慧胜一人这种说法是正确的。”实行民主有利于广大人民群众实现和维护自己的合法权益，有利于集中集体智慧，有利于防止党内出现个人专权。民主虽好，分权
却不好，而集中则能够有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，保证民主的正确性、有效性。民主集中制把民主置于集中的指导下、把集中建立在民主的基础上，把人民民主、党内民主、协商民主与党内关键少数集体领导紧密结合起来，有效克服了极端民主化与个人专断的弊害，实现了权力的民主方面与集中方面的辩证统一。实践证明，民主与集中有机结合有利于保证党的集体领导体制，保证决策正确、执行有力，保证人民当家作主，实现国家和社会的有效治理。
第三，民主集中制有利于保持党的团结统一，有利于团结广大人民大众，最大限度激发全党、全国人民创造活力。民主集中制建立了一个党员群众与党内关键少数互动的优良机制，建立了一个人民民主与党内关键少数民主互动的优良机制，建立了一个政党精英与社会各界精英共同协商议事的优良机制。毛泽东说：“我们充分地发扬了民主，就能把党内、党外广大群众的积极性调动起来，就能使占总人口百分之九十五以上的人民大众团结起来。”[6]818邓小平说：“民主集中制是我们的优越性。这种制度更有利于团结人民，比西方的民主好得多。”习近平在2013年群众路线教育实践活动总结会上指出，“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。”[在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平再次指出，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动”。坚持民主集中制就能使党的领导与人民民主、协商民主有机结合起来，就能创造出既团结、和谐、稳定，又充满朝气和活力的政治局面。
习近平提出：“民主集中制，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。”民主的本质是尊重党员民主权利、人民民主权利，集中的本质是维护和服从党的领导权、国家机关的管理权。民主集中制，就党内而言，是党员民主权利与党组织领导权的有机统一；就国家机关而言，是人民民主权利与国家机关权力的有机统一。民主与集中的关系实质上就是权利与权力的关系，权力来源于权利、需要接受权利的监督，权利需要权力提供支持与保障。民主要求中国共产党的各级组织必须切实保障党员民主权利、人民民主权利；集中要求全体党员、全国人民都要维护党的领袖的核心地位、中国共产党的领导地位及国家机关的权威，要求各级党组织、各级政权机关要及时把党员群众、人民群众的正确意
见和建议收集起来，上升为党和国家的政策、法律，要求党和国家机关高效捍卫人民的权利，奋力实现人民的利益，使以人民为中心真正落到实处。
民主集中制是大众民主与精英民主的有机结合，是一种既能保证人民群众、党员群众及社会各界民主参与又能保证党内关键少数集体领导的好制度，是一种既能充分发挥人民群众及社会各方面人士的积极性、主动性、创造性又能充分发挥党内关键少数聪明才智的好制度。
民主集中制是民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的有机统一，是全过程民主，是实质民主、真正民主。有学者说，民主集中制是“政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的民主。它是有实质内容的民主，而非形式上的民主；是专业化、科学化的民主，而非民粹主义的民主。”科恩说：“民主的实质比它的形式要重要得多。”“我们必须牢记民主的存在与否，不取决于任何形式的制度，而取决于实际决策过程的性质。”[5]41民主集中制更加注重人民群众参与民主决策、民主管理、民主监督，不搞唯票取人。西方资本主义自由民主是选举民主、形式民主。英国著名政治学家阿兰␎瑞安说，␌民主在美国只不过就是一整套政治程序。现
代民主真的是民主吗？还是别的东西？我们将看到，回答是：␊严格说来，是
别的东西’。”
二、习近平关于民主集中制的重要论述创造性地回答了为什么要坚持和完善民主集中制制度的问题
习近平提出，坚持民主集中制是强化党内监督的核心。当前，党内集中不够和民主不够的问题同时存在。有的软弱涣散，我行我素、各行其是，党的路线方针政策落实不到位；有的独断专行，搞家长制、“一言堂”，个人凌驾于组织之上，党内民主得不到充分保障，领导干部特别是“一把手”的权力受不到有效制约。不能“你有你的关门计，我有我的跳墙法”。强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实处。
习近平提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新主张，为加强党内监督指明了新路径，深化了对贯彻执行民主集中制在党内监督中的作用和
意义的认识。首先，坚持民主集中制是同级之间进行监督的一种有效办法，是有效制约“一把手”权力最重要的制度。民主具有分权、监督功能，使得领导班子成员无论权力大小都有参与权、发言权，使得权力在小范围内公开运行，对“一把手”的权力构成了制约，可以有效防范“一把手”以权谋私。其次，民主要求领导班子成员集体讨论、集体决策，对于“一把手”明显错误的意见具有一定的过滤作用。最后，民主不够就无法集思广益、无法限制权力滥用，无法开展有效的党内监督，“一把手”的权力就得不到有效制约。因此，坚持民主集中制就能把权力装进制度的笼子里，就能使党内权力公开运行，就能使党内民主得到充分保障，使党内监督落到实处，使“一把手”的权力受到有效制约，不能搞个人专权。
习近平指出，目前，在贯彻执行民主集中制方面，既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些。[13]有的领导班子既有民主不够、个人说了算问题，也有集中不够，班子里各自为政，把分管领域当成“私人领地”，互不买账，互不服气，内耗严重。[14]37民主集中制好就好在民主与集中的有机统一。如果民主不够，或者集中不够，民主与集中就无法很好地统一起来，民主集中制的制度优势也就无从有效发挥。只有加强民主集中制制度建设，既充分发扬民主，又实行正确集中，才能克服民主不够与集中不够的问题。
习近平指出，这些年来，各级领导班子都有不少议事规则，领导干部也大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象在一些班子屡屡出现。有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，只讲民主不讲集中，班子讨论问题时没有采纳自己的意见就很不高兴，或者脑袋长在屁股上，为了自己的那点权力争得不可开交。有的“一把手”只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。这两种情形都会严重影响民主集中制的贯彻执行。同时，一些党委对所管辖的领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估，以致有针对性地教育引导和采取组织措施不够。[14]36民主与集中有机结合关键在于“一把手”以身作则。就集中指
导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主，“一把手”具有实际操控权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，民主集中制就会异化成个人专断；就民主基础上的集中而言，“一把手”是集中的主导者，能否及时集中正确意见取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义、议而不决。
三、习近平关于民主集中制的重要论述创造性回答了如何坚持和完善民主集中制制度的问题
毛泽东说：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。”邓小平说：“只有联系群众的集体领导，才符合于党的民主集中制原则。”[15]习近平首次提出，集体领导是贯彻民主集中制的关键环节的重要论断，丰富和发展了马克思主义民主集中制理论关于集体领导的思想，为贯彻执行民主集中制指明了着力点。习近平一贯强调集体领导，反对“一言堂”“家长制”和“分散主义”。早在担任河北正定县委书记期间就强调，要“加强集体领导，反对‘一言堂’‘家长制’和‘分散主义’”。在浙江工作期间习近平就指出“集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节。”“要反对独断专行，一个班子鸦雀无声不好，‘不在沉默中爆发，就在沉默中灭亡’，‘于无声处听惊雷’。”“选人用人不能‘一把手’说了算，要发挥党委班子成员的作用。要用好集体的多双‘眼睛’。”习近平担任党的总书记以来大力倡导中央政治局要带头坚持集体领导，更加注重制度建设，严格按程序办事，按规则办事、按集体意志办事。“集体领导是贯彻民主集中制的关键环节”，只有正确理解这一新论断，才能深刻领会习近平关于集体领导的思想。集体领导有利于促进领导班子的团结，确保党委班子成员认识上的统一和行动上的一致，使领导集体形成整体合力。习近平指出“一把手”的领导艺术就在于坚持集体领导。集体领导有利于集思广益，是科学决策的根本保证。科学决策离不开民主，没有决策的民主化就没有决策的科学化。只有坚持集体领导，才能听到多种不同声音。只有综合考虑多种不同意见，才能形成科学决策。
集体领导是党内民主的实现形式与根本保障。集体领导的本质是关键少数民主，其民主本质体现在：第一，重大问题按照少数服从多数的原则进行集中
表决，而不是由个人决定；第二，集中的结果真实反映了多数人的意见和建议，而不是少数人或个别人的意见。集体领导一旦遭到破坏，党内民主必然遭到破坏。坚持集体领导才能确保民主集中制的民主本质。有学者认为，“没有集体领导就没有民主集中制下的民主，坚持集体领导是坚持民主集中制下的民主的关键。”[19]集体领导具有制约功能。对于任何个人而言，集体领导都是一种权力的约束与限制。在集体领导体制下，任何个人都不能单独行使重大权力，有利于防止权力滥用。
习近平第一次提出，执行民主集中制，“一把手”以身作则很关键。在浙江工作期间，习近平就指出，““一把手要负主要责任，善于充分调动班子成员的积极性、主动性和创造性，真正做到发扬民主，集思广益，科学决策。”1]2在党的群众路线教育实践活动期间，习近平指出，“民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。（01B针对党内民主不够与集中不够，习近平指出：“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键。”1407习近平在浙江工作期间就指出，““一把手’的领导艺术，就在于有容人之气度、纳谏之雅量，充分发扬党内民主，让大家畅所欲言，从中全面透彻地分析和综合各种不同的意见，集思广益，最大限度地凝聚集体的智慧和力量，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子意志上的统一和行动上的一致。”在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出，“领导干部要把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握。”民主集中制好就好在把民主与集中有机结合起来，如果民主与集中被割裂开来，民主集中制的制度优势就无从发挥。而民主与集中能否实现有机结合，主要取决于“一把手”，“一把手”既是民主权利的主要保障者，也是集体领导权的主要执掌者，对于集中指导下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指导者，在多大范围内实行民主、如何实行民主“一把手”具有很大的控制权，如果“一把手”只讲集中不讲民主，党组织的集体领导就会异化成“一把手”专权；对于民主基础上的集中而言，“一把手”是民主建议最重要的采纳者，能否实现正确集中取决于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于进行正确集中，就会出现分散主义。民主集中制是科学合理而又有效率的制度，但只有习近平第一次提出“，执行民主集中制，得到贯彻落实，其制度效益才能显现出来，如果
民主不够、集中不够或者践踏民主集中一把手”以身作则很关键。在浙江工作期间，习近平就指出，“‘一把手’要负主要责任，善于充分调动班子成员的积极性、主动性和创造性，真正做到发扬民主，集思广益，科学决策。”在党的群众路线教育实践活动期间，习近平指出，“民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。针对党内民主不够与集中不够，习近平指出：“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键。”习近平在浙江工作期间就指出，“‘一把手’的领导艺术，就在于有容人之气制，制度效益就无法完全显现。因此，“一把手”以身作则至关重要，如果“一把手”能以身作则，就能够充分发挥民主与集中两方面的优势；相反，如果“一把手”不能以身作则，则民主与集中就会被割裂开，就会演变成“一把手”专权或者班子成员各自为政、整个班子软弱涣散，没有凝聚力、战斗力。
党内民主能否得到充分保障，既靠制度，也靠人，主要靠“一把手”。“一把手”既是党内民主监督的主要对象又是充分保障党内民主的主要责任人，“一把手”必须自觉运用民主集中制制度约束自己的权力，防止成为“一霸手”。尽管领导集体其他成员也可以约束“一把手”的权力，但因“一把手”所处的位置，这种约束往往也要转化为“一把手”的自我约束才能发挥作用。因此，“一把手”以身作则很关键。民主集中制贯彻执行得怎么样、民主与集中的关系处理得怎么样主要取决于领导干部的民主素养。领导干部既要有民主的雅量、自觉，又要善于运用民主手段和方法。如果领导干部缺乏民主素养，就无法把充分发扬民主与正确实行集中有机结合起来，民主集中制就落不到实处。
习近平提出，民主和集中互为条件、相辅相成、缺一不可，辩证统一、不可分割，“只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。”任何正确的集中都离不开民主，任何有效的民主也离不开集中。充分发扬民主有利于听取各方面的不同意见，集中正确意见，纠正不正确的意见和做法；有利于调动社会各方面人士工作的积极性、主动性和创造性，真正做到集思广益、群策群力；有利于实行有效监督。充分发扬民主是正确实行集中的前提，正确实行集中是民主质量和效率的保证，是民主的社会主义政治方向的保证，没有正确的集中，就会出现议而不决、分散主义、极端民主化、无政府状态，就无法保证民主的社会主义方向。习近平一贯
强调既要充分发扬民主，又要实行正确的集中；既要反对“一言堂”、“家长制”、个人专权、独断专行，又要反对各行其是、议而不决、决而不行的分散主义。
习近平就如何充分发扬党内民主、正确实行集中及把这两方面有机统一起来提出了一系列科学合理、易学易行的新举措，对贯彻执行民主集中制具有极强的实际指导价值。习近平指出：“首先要讲民主，切实保障党员的民主权利，加强党内民主建设，实行有效的民主监督。”在谈到村级组织建设时，他指出：“干部与干部之间、干部与群众之间，没事常联系，有事多商量，集中大家的智慧办大家的事。”针对民主不够的问题，他指出，要“营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论”；在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出，发扬党内民主，广泛听取民声、汇聚民意，是治理好我们这样一个大党大国的基本方法。必须深入调查研究、广泛听取各方面意见。同时，习近平指出，“在民主的基础上要讲集中”，只有正确集中，及时集中，才能确保党总揽全局、协调各方，“保证领导班子高效运转。”针对党内存在的集中不够的问题，他指出，要“善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行”。在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出：“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”
习近平提出了一系列贯彻执行民主集中制制度的新举措，如加强民主集中制的教育培训，把党章关于民主集中制的各项规定落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节，对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人追究责任[14]97。习近平提出了完善民主集中制制度一系列新设想，如，健全和完善集体领导制度、建立健全党内监督制度、健全和完善党代表大会制度、维护和发挥党员在党内的主体地位和作用[18]394，切实推动民主集中制具体化、程序化。习近平提出在执行民主集中制方面做得好不好要看是否始终坚持和发展了党内民主的新标准。习近平指出：
“党的十八大以来，中央政治局在执行民主集中制方面是做得好的始终坚
持和发展党五年规划制定为例（下）[M].北京：中国人内民主，特别是通过多种方式、多种渠道扩大了民主，有力推进了科学决策、民主决策、依法决策。”]习近平也提出了民主集中制建设的新目标。在中共中央政治局2018年12月25日至26日召开的民主生活会上，习近平指出：“贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任。我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”
迈向更高质量的政党治理新时代民主集中制发展的五维向度
苏远尚、兰梦
民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，是马克思主义政党的根本遵循。实践证明，自中国共产党成立以来，民主集中制为党和国家各项政策的确立、执行提供了有力的制度保障。在中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的近100年历程中，民主集中制彰显了自身的强大生命力和组织力。十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人继续坚持民主集中制，全面推进民主集中制的贯彻执行，实现了民主集中制的新发展。
一、政治维度：巩固核心意识，实现中央集中统一领导
党关于“核心意识”的重要表述，是中国共产党对党的政治实践新的认识和创新。这里的“核心”具有三重内涵即核心力量、领导核心、核心领袖。党的十八届六中全会公报首次正式提出：“以习近平同志为核心的党中央［3］”的重要表述，并号召全党同以习近平为核心的党中央保持高度一致，使党更加坚强有力。这是符合历史潮流的。每个时代都需要这个时代的大人物，确立并维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，既符合马克思主义领导理论要义，又是党在领导革命、建设、改革过程中的经验总结。马克思、恩格斯高度重视领导核心在政治实践中的作用。实际上，“核心”的身份不仅代表着政治责任和政治权威，也代表着思想创新和理论权威。伟大人物往往能够凭借自己扎实的理论功底和才能，以科学的预见制订正确的革命战略，最大限度地凝聚社会共识，总揽全局，为社会的发展指明方向。在新民主主义革命时期，以毛泽东为核心的第一代领导集体以及在社会主义建设时期，以邓小平为核心的第二代领导集体等，都在历史发展的紧要关头，凭借其渊博的理论知识和过人的胆识，审时度势地引导和教育群众走出了一条中国特色社会主义道路。十八大以来，习近平总书记以其敏锐的判断力、理论创造力和战略定力，提出了一系列新理念、新思想，成为新时代中国特色社会主义的领路人。坚持党的集体领导与核心领袖具有内在统一性，如果缺乏核心领袖，不仅无产阶级革命事业难以展开，而且统一意志更是空谈。民主集中制有效运行的关键在于实现民主与集中的统一，客观上也就要求“核心”的存在，可以说核心领袖是贯彻民主集中制的“领头羊”。民主靠集体，集中靠“核心”，这是充分实现民主集中制的重要途径。
二、理论维度：深化理论认识，赋予民主集中制新内涵
学术界普遍认为，马克思、恩格斯并未明确提出民主集中制的概念及内涵，但在领导无产阶级革命实践的过程中，提出了有关民主集中制的思想。列宁在马克思、恩格斯民主集中制思想的指引下，结合苏俄的具体国情，正式将民主集中制规定为无产阶级政党建设的基本原则，这些都成为中国共产党民主集中制的理论基础［4］，对中国共产党民主集中制的确立和发展具有重要的指导意义。十八大以来，中国共产党人面对新时代的发展要求，赋予了民主集中制新的内涵。新内涵表明了民主集中制的民主与集中是相互作用、相互协调的有机统一整体。坚持和完善民主集中制就要在两个方面下文章：一是善于发扬民主，二是善于进行集中。没有充分的民主，就不会有正确的集中，没有正确的集中，民主就会流于形式，就会出现扯皮、推诿等问题，因此在理论和实践中绝不能将二者割裂开来。历史证明，二者关系处理得好，党的各项建设就顺利，反之则亦然。实际上，民主集中制的本质就是要实现民主基础上正确的集中，即按照少数服从多数的民主原则，实现组织上的内在集中和外在统一，以维护党的团结统一，这也是民主集中制内涵的要义所在。
三、内容维度：注重功能提升，提高民主集中制执行力
一是以党内民主推动社会主义民主政治建设。民主集中制是群众路线在党的生活中的运用，以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。中国共产党始终坚持从群众中来到群众中去的工作方法，主动听取人民群众的意见，接受人民群众的监督。二是强调“关键少数”的重要作用。国家治理的主体是多元的，在中国最重要的是中国共产党的各级组织，这是因为中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。因此，要提高民主集中制的效能，就要着重抓住各级组织这一“关键少数”。三是严格党内监督制度。有效的监督可以保证权力的规范使用。要形成全面覆盖国家机关及公务员的监察体系，就要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，形成监督合力［5］，推进国家治理体系和治理能力现代化。加强对民主集中制执行过程的监督，保障了民主集中制在执行过程中的连续性与灵活性。
四、实践维度：整肃政治生活，推动从严治党走向纵深
十八大以来，党中央着眼于“四个全面”战略布局的整体设计，以壮士断腕的气势开展党组织的治理，坚持思想建党与制度治党紧密结合，将治党摆在了极端重要的位置。党要管党，首先是从党内政治生活管起［6］，就是要以《中
国共产党章程》为根本遵循，以民主集中制为工作方法，努力在全党营造“不想腐、不敢腐、不能腐”的良好政治生态。因此，必须始终将民主集中制运用于强化党内监督和严肃党内政治生活的建设中。党的十八大以来，党内的政治生活展现出新的气象，面对时刻变幻的世情、国情、党情，党中央作出全面从严治党在路上的重要论断，表明了中国共产党人严肃党内生活、推动全面从严治党向纵深发展的政治指向与决心。
五、制度维度：完善体制机制，高质量发展民主集中制
坚持和完善中国特色社会主义制度的核心在于民主集中制的坚持与完善。十八大以来，党中央的系列创新实践实现了民主集中制的重大制度创新。首先，创新了中国集体领导体制。中国集体领导体制发源于毛泽东，重建于邓小平，巩固于江泽民，完善于胡锦涛，至党的十八大前，形成了集体交接班、集体分工协作、集体学习、集体调研和集体决策五大机制。在此基础上，以习近平为核心的党中央增加了集体外事机制、集体自律机制以及核心体制，形成了核心加七大机制的领导体制框架。如前文所述，核心体制的确立，是中国集体领导体制的重大创新，与民主集中制并不冲突，该核心既要带头发扬民主，也要在集中时有效整合民意，形成认识上的统一和行动上的一致。其次，优化了党委议事决策机制。党委制的推行保障了党的各项决策得到充分讨论，集体领导与个人分工负责的有机结合进一步增强了决策的科学性和有效性。新形势下，我们讲落实全面从严治党的主体责任，就是要强调党委的主体责任，即各级党委特别是主要负责人，要“种好自己的责任田”，主动承担职责。与此同时，党内表决应当按照少数服从多数的原则，充分尊重全体委员的意志，让每位委员都能够充分进行决策意向的表达。最后，严格落实请示报告制度。自党的十二大以来，《中国共产党章程》中明确规定了请示报告制度，可以说这是党的又一制度传统。对此，以习近平为核心的党中央不断作出相关的制度安排，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等，以推动请示报告制度的发展更加科学化、规范化。总之，无论是集体领导体制、党委议事决策机制还是请示报告制度以及其他相关的制度安排如巡视制度等，这些都是执行民主集中制，实现党的集中统一的重要途径，并且它们在党内都得到了正式的规定和较高层次的安排，表明了其在新时代得到了继承与发展。
六、结语
综上所述，坚持制度优势，发挥民主集中制治理效能。党的建设不仅是一个重大的政治课题，也是一个时代课题。在近100年的发展历程中，民主集中制实现了党和国家制度的同质化构建，为中国特色社会主义事业的顺利开展提供了强大的制度保障。但是受西方自由民主等社会思潮的影响，民主集中制已过时等错误言论时有出现，对其发展产生了一定威胁。对此，我们必须从理论和制度层面毫不动摇地坚持和发展民主集中制、审慎稳妥地推进其创新发展，力求以实践基础上的理论创新推动制度创新。
民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任
山东大学政治学与公共管理学院张泰
在新时代，以习近平同志为核心的党中央对民主集中制的理论认识和实践要求提升到了新高度，开拓了发展和运用民主集中制的新境界，为提高党的综合治理水平、提升党的整体治理效能提供了方向指引和根本遵循。
一、充分发挥制度优势，坚持民主集中制鲜明标志
马克思主义政党是以工人阶级为基础、通过“消灭财产、竞争和一切阶级差别”①以实现“人的自由而全面发展”价值追求的先锋队。就其“政治属性”和“价值指向”来讲，民主是马克思主义政党的本质属性，但这种民主属性是以政治组织为载体、是服务于建设新型国家并最终实现共产主义的政党使命的。所以，马克思主义政党的民主属性在政党政治过程中又表现为统一性。就其“政治责任”和“职能履行”来说，民主是马克思主义执政党的根本动力，经由“代表与反映”的集中转化才能由分散力量变为整体共识，实现民主意志对国家主张的影响与控制。所以，马克思主义政党的民主职能在政党政治过程中又表现为集中性。民主相对于集中具有价值上的逻辑优先性，而集中之于民主则具有实践中的具体保障性。由此，“民主集中制”在价值逻辑与实践保障的统一中成为马克思主义政党党内政治生活的基本原则。
列宁在领导创建新型政党之初，将马克思恩格斯的上述思想凝练为“民主集中制”并把其确定为构建和处理新型党内关系的基本原则。列宁指出，“在涣散状态和小组习气盛行”的时代，马克思主义政党应当以思想威信转化而来的政治权威为基础前提，“把最秘密的职能集中起来”②，党内权力属于“由于自己的活动和自己的革命彻底性而享有极大威信的小组”；“在恢复党的真正统一并在这个统一的基础上解散各个过了时的小组”③的时代，“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”④，党内最高权力机关“必然是党的代表大会”，“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的”。①列宁还主张坚决反对官僚主义，要求成立同中央委员会平行的监察委员会以加强党内监督。
中国共产党在马克思主义建党原则的指导下建立，“组织严密是党的光荣传统和独特优势。”②民主革命时期，中国共产党就规定以选举的方式产生党内权力机构，党内事务“均取决多数，少数绝对服从多数”③；明确“党的组织体制是中央集权制，组织原则是民主集中制”④；决定“选举中央及省监察委员会”⑤，以加强党内纪律；定义民主集中制“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”⑥并确立了民主集中制的四项基本原则；强调“中国共产党内部的团结，是团结全国人民争取抗日胜利和建设新中国的最基本的条件”
⑦。
中国共产党执政不久，就指出“党委领导是集体领导，不是书记个人领导”
⑧；认为“民主集中制执行得不好，党是可以变质的”⑨；要求“按照党章的规定，建立党员与党的正确关系”。改革开放之初，党深刻认识到“民主集中制的中心是民主”，继续努力发扬民主是全党“长时期的坚定不移的目标”，明确提出“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。党的十三届四中全会后，党着手建立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党内工作机制和“结构合理、配置科学、程序严密、互相制约”的权力运行机制。党的十六大提出了“党内民主是党的生命”的重要命题，要求“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。
二、切实用好重要法宝，深化民主集中制理论实践
习近平总书记强调：“坚持和加强党的全面领导，首先要维护党中央权威和集中统一领导。”要求“每一个党的组织、每一名党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要服从党中央集中统一领导”
，都要把维护中央权威，确保政令畅通摆在首要位置，不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大决策部署。习近平总书记认为，作为党对一切工作领导的根本制度保障，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义”
瑏瑩。因此，“维护党中央权威和集中统一领导，同坚持民主集中制是一致的。”
瑐瑠维护党中央权威实际是维护党员民主选举权利、认可党内民主决策结果的体现；集中统一领导则正是以集中立法权作为党员主体价值的实践形态，以集中决策权作为党员意志主张的表达形式，以集中执行权作为党员目标追求的
实现路径。
“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党，也是为人类进步事业而奋斗的政党。”①这不仅深刻阐明了中国共产党价值功能的总定位，同时也对党这一价值功能的养成机制提出了新要求。习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。”②作为马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用，“它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”③民主集中制之所以科学，就在于它符合政党政治现代化发展的一般规律，以权力与责任的结合为配置党内机构职能、职责定位提供依据，能够在“实践—认识—实践”的循环往复中及时调整、适时纠偏。之所以合理，就在于它深刻把握党内关系，以义务与权利的统一为协调平衡党内各方诉求提供准则，可以在“民主—集中—民主”的政治流通中激发党员主体的积极性、主动性和创造性，得到党员群众的自觉认可。之所以有效率，就在于它能够有效促进政党发展并把这种发展同国家经济社会发展乃至人类文明的演进统一起来，以权利与权力的互动为整合党内资源、统一全党意志、贯彻执行中央决策构建机制，可以在“分散—统一—分散”的政治调配中统筹兼顾、协同创新。
作为解决党内矛盾和问题的“金钥匙”、锤炼党员干部的“大熔炉”以及纯洁党风的“净化器”④，严肃党内生活成为一项重大而紧迫的政治任务。习近平总书记认为，“严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。”民主集中制是贯穿党内政治生活正常开展全过程的重要制度保障，为正确处理党内关系提供了基本规范。为此，“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度”，促使党内领导干部带头执行民主集中制，促使全党同志按照民主集中制办事。凡属重大问题、重大决策，必须切实坚持“四个服从”原则，严格遵循组织议事程序，经过民主讨论酝酿，以会议形式集体决定通过，杜绝个人独断专行。“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、
决而不行。”⑤要在全党形成切实用好民主集中制重要法宝的普遍思想自觉和行动自觉，引导广大党员积极主动地参与党内事务，在逐级担当、全员担当、协力担当中加强和规范党内政治生活。
党的十八大以来，基于政党法治化建设的价值取向，及时将民主集中制贯彻落实过程中好的、成熟的、经过实践检验的经验做法上升为制度、转化为党内法规，增强运用民主集中制管党治党的实际效能，是推进政党治理体系和治理能力现代化的内在要求。中央关于《深化党的建设制度改革实施方案》指出，党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制。要抓紧建立健全各项民主集中制的具体制度，构建完善党内民主选举、民主决策与民主监督的制度体系，切实推动民主集中制具体化、规范化、程序化。党的十八届六中全会强调“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，是民主集中制的重要组成部分”；要求“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则”进一步完善民主决策、科学决策、依法决策机制。⑥同时，党还在民主集中制原则的指导下制定并健全了若干协调党内关系、规范党内生活的具体制度，形成了以民主集中制为价值导向的政党治理法治化景象。
贯彻民主集中制关键在领导干部。习近平总书记指出：“对每个领导干部，都要加强民主集中制的教育培训，使他们熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”习近平总书记强调，要通过领导班子日常运转、决策执行情况及领导干部政治素质、行为表现等方面加强对民主集中制贯彻执行情况的综合考核，而不能简单地就结果进行评价。“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任”①，有针对性地开展教育引导和采取组织措施。习近平总书记还特别指出，民主集中制的真正落实，要靠各级领导干部“把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握”②。各级领导干部要摆正自身位置，树立平等意识，以诚待人、以理服人，杜绝盛气凌人、高高在上的特权情况出现；要“在广开言路中集中智慧，在民主讨论中形成共识”③。
三、扛起全党共同政治责任，实现民主集中制价值跃升
习近平总书记以马克思主义政治家、理论家的深刻洞察力、敏锐判断力和
战略定力，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，为新时代推动党和国家各项事业发展提供了强大思想武器和行动指南。将习近平新时代中国特色社会主义思想作为全党贯彻落实民主集中制的根本指导，一要深刻理解贯穿其中的马克思主义的世界观和方法论，把系统掌握马克思主义基本理论作为看家本领，全面把握马克思主义政党“为人民谋幸福”的政治立场和先进品格、“为民族谋复兴”的崇高理想和使命担当、“为世界谋大同”的天下情怀和责任意识。④二要把坚定党的理想信念作为全党贯彻落实民主集中制的首要任务，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。三要全面把握习近平新时代中国特色社会主义思想的科学内涵和实践要求，把习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义作为全党贯彻落实民主集中制的价值指向和评价标准。
中国共产党是当代中国的最高政治领导力量，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”⑤是历史形成的结论，有着深刻理论支持、经验证明和法理逻辑。在协同推进自我革命和坚持发展中国特色社会主义伟大社会革命的时代进程中，全面领导的历史责任以民主集中制这一组织原则和领导制度为根本保障。其中，维护中央权威是全面领导的前提。这既是马克思主义政党的一条重大原则，又是对党的历史经验的科学提炼。其孕育于党员权利保障的充分民主之中，形成于党内权力行使的正确集中之下，文本依据体现于党的政治纲领，价值内涵兑现于令行禁止的政治实践，为党的全面领导提供了有力的政治保证。思想一致是全面领导的关键。它经由民主、集中形成思想解放，经由再民主、再集中形成思想统一，在理论掌握群众和群众掌握理论的有机统一中将思想共识转化为物质力量，为党的全面领导提供广泛的社会支持。组织坚强是全面领导的支撑。它既要求“包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系”⑥上下贯通、执行有力，又强调“纪律严明是加强和规范党内政治生活的内在要求和重要保证”⑦，还注重充分发挥党员的先锋模范作用，从而不断凸显“世界上任何其他政党都不具有的强大优势”⑧。
广泛而充分的党内民主是党的政治生命的基础，正确而有效的集中是党的政治生命的关键。把民主集中制作为全党共同的政治责任加以贯彻落实，一要
大力发展党内民主，厚植民主集中制的政治基础。“民主是正确集中的前提和基础，离开民主讲集中，集中就成了个人专权专断。”⑨要教育引导广大党员增强党员意识、主体意识、民主意识，最大限度地激发全党的积极性、主动性和创造性，“使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用”；领导干部则要“倾听真话、了解真实情况”，积极营造党内民主讨论的环境氛围。二要进行有效集中，提升民主集中制的政治质量。“集中是民主的必然要求和归宿，离开集中搞民主，就会导致极端民主化和无政府状态。”①党内民主本质上是有组织、有领导的民主，在民主基础上形成的具有公信力和约束力的集中是民主的归宿，是民主的凝练与升华，因而是更高层次的民主。正确和有效的集中就是要“把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来”②。其中，“四个服从”是集中的纪律要求体现，维护党的统一与中央权威是集中的核心价值表达，凝聚全党共识是集中的精神实质意蕴。三要正确认识与准确把握民主与集中的辩证关系。“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”③民主与集中是互为前提与目的、相互依存与保障、相互促进与转化的辩证发展关系，二者的价值耦合与功能互化构成民主集中制效能的生成机理与发挥机制。新时代全党以高度的政治责任落实民主集中制，就是把发挥党员主体作用、保障党员基本权益与坚决拥护习近平总书记在全党的核心地位紧密结合起来，把激发地方和基层党组织积极性、主动性、创造性与坚决拥护党中央权威紧密结合起来，努力形成“又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”④。
制度创新由理论创新和实践创新成果升华而来，制度体系的完善健全进而为理论创新和实践创新提供载体保障。由法律、法规、章程等规则确定和维护的民主集中制更加具有强制性、规范性、系统性、根本性等特点，在国家治理和政党治理的框架内发挥着指引方向、规范行为、协调利益、提高效率、化解矛盾、维护稳定、防范风险等重要作用。党的十九届四中全会通过的决议明确指出，健全党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平是将党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的根本保证，而“完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”⑤则是健全提高党的执政能力和领导水平制度的核心要求。因此，制度管党、依规治党是把贯彻执行民主集中制作为全
党共同政治责任的必然选择，从而使党内生活以及民主与集中、自由与纪律、权力与监督、党员个人与党的组织、下级组织与上级组织等关系在坚实的制度合力规范下有效运行。在民主集中制建设的新实践与新要求下，全党从共同政治责任的高度贯彻执行民主集中制的关键就在于加强党内法规制度体系建设，使其在领导干部法治能力引领下践行“四个服从”，在具体制度支撑下开展党内政治生活。
习近平总书记要求：“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”⑥在国家治理体系和治理能力现代化目标牵引下，党的综合治理能力既是民主集中制“四大优势”鲜明特征转化为实践效能的综合成果，也是检验党的自身建设和治国理政相互促进与优化发展成效的总标准。在现代化国家治理体系中，党的综合治理能力是由多种能力构成的价值系统。其中，为发挥党在现代化进程中的驱动作用，提高党治党管党水平，党应着力提升包括党内民主能力、多党合作能力和领导社会能力等基础性能力。为发挥党在现代化进程中的引领作用，加强党的全面领导，党应围绕长期执政目标加强确立执政理念与方略、培育执政资源、优化执政环境等关键性能力，经由党内民主、党际民主实现与人民民主的理论融汇与制度贯通。为发挥党在现代化进程中的保障作用，党应注重树立法治信仰、培育法治思维、提高法治素养等保障性能力，为依规管党治党和依法治国理政提供载体支持。
人民代表大会制度中的民主集中制原则
席文启
如何理解人民代表大会制度中的民主集中制原则，是一个重要问题。对于这个问题，我们应该以宪法相关规定为基准进行讨论。其中，宪法第三条对国家机关与民主集中制关系的论述，是我们理解这个问题的锁钥。该条全文为：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条在原文中分为四款，构成了我们理解这个问题的基本脉络。
一、作为国家机构组织原则的民主集中制
宪法第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这个规定，是对人民代表大会制度和民主集中制关系的规定，即民主集中制是国家机构的组织原则。对此，我们需要弄清楚几个问题，即民主集中制是一个什么样的原则？为什么要把这个原则运用到国家机构当中？民主集中制原则与西方的议会制有什么区别？
马克思恩格斯早在1847年起草共产主义者同盟章程的时候，就表达过这样的意思：代表大会是最高立法机关；大会选出的中央委员会是大会的执行机关；委员由大会选举产生，可以随时撤换。恩格斯在后来谈及共产主义者同盟章程时指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免。”[1]但是，恩格斯同时也认为，这样的民主并不排斥集中，因为“没有这种统一的和指导性的意志，要进行任何合作都是不可能的”。[2]就是说，他们讲过民主制，也讲过集中的意思，但是没有提出过民主集中制的概念。
民主集中制这个概念是列宁最先提出来的。1905年，列宁为克服党内的不良习气，制定党章以统一社会民主党的意志，提出“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党的集中，我们主张民主集中制”。[3]1906年4月，俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会首次把民主集中制作为无产阶级政党的组织原则载入党章。十月革命后的1918年3月，列宁在《“苏维埃政权的当前任务”一文的初稿》中，明确提出在国家体制上“我们主张民主集中
制。因此必须弄明白，民主集中制一方面同官僚主义集中制，另一方面同无政府主义有多么大的区别。反对民主集中制的人常常提出自治和联邦制作为消除差错的方法。实际上，民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提”。[4]这就把这个概念推广运用到了苏维埃政权的组织建设方面。
在我们党的历史上，毛泽东也是先在党的组织原则的含义上使用这个概念，继而又把它运用于政权建设的。毛泽东对民主集中制有不少创新性的丰富和发展，包括民主和集中的辩证关系、群众路线与民主集中制的关系、坚持民主集中制必须反对个人专断和极端民主化，也包括把民主集中制原则运用于政权建设的原因和作用等。我们下面引述几段毛泽东的相关论述，并从中引出应有的认识。
1936年8月，毛泽东指出：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”“民主和集中之间，并没有不可逾越的鸿沟，对于中国，二者都是必须的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”1945年4月，毛泽东指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能既表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1948年9月，毛泽东把民主集中制作为资产阶级议会制的对立面进行过论述：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”，“我们提出开人民代表大会”，“不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等”。[7]应该说，这些论述把什么是民主集中制、为什么政权机构要采取民主集中制等问题都说清楚了。需要补充的是，关于民主集中制的含义，上个世纪80年代邓小平曾经有一个非常简练的概括，那就是“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。[8]
这些论述很好地回答了本节开头提出的几个问题。（1）民主集中制的原则是一个什么样的原则？根据毛泽东的论述，可以说，民主集中制是民主制和集中制的辩证统一，或者说是民主和集中的有机统一；进一步说，是集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合。（2）为什么要按照民主集中制的原则构建我们的国家政权？根据毛泽东的论述，第一是按照民主集中制的原则构建起来的政权组织形式即政体，能够与我们的国体相适应。按照宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，就是说我们是人民当家作主的国家，民意是构成国家意志的基础和根本。而要在政体当中体现这一点，就必须实行民主，即人民当家作主。这就不能不实行民主制。第二是在民主的基础上进行集中，从而形成的国家意志，必须得到国家力量的有效实施，就是说人民的意愿必须得到执行、得到贯彻、得到落实。这同样是人民当家作主这个国体的题中应有之意。简单说，国家机构实行民主集中制，是人民当家作主的政权的需要。第三是对于民主集中制当中的民主和集中，都不是简单的望文生义，其民主是集中指导下的民主，其集中也是民主基础上的集中；它们之间的关系是民主中有集中、集中里头也有民主，每一个概念环节都是民主与集中的辩证统一。这一点非常符合马克思主义辩证法，非常符合国家机构民主和集中的实践需要。（3）在国家机构中实行民主集中制，不同于西方议会制的三权分立。在这里，由人民选举代表组成人民代表大会，由人民代表大会统一行使国家权力，而不是三权分立；国家执行机关按照人民代表大会形成的统一意志可以高效地组织实施，使人民意志得以迅速贯彻执行，而不是议而不决、决而不行，停留在清谈、推诿和扯皮上。
（4）民主集中制不但是国家政权体系建立的组织原则，而且是国家政权体系开展活动的原则。因为，在我们的政权体系中，组织原则和活动原则是高度统一的。例如，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，就是既按照民主集中制原则组织，也按照民主集中制原则运转的。
二、人民代表大会组织和运行中的民主集中制
宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这个规定，是对人民代表大会与民主集中制关系的规定，涉及到两个方面的问题：一是在人民代表大会产生方式上如何体现民主集中制，也就是人民代表大会与人民之间的关系问题，这是这一款直接表述的内容；二是在人民代表大会自身运行方面，如何按照民主
集中制的原则运转。后一点尽管宪法第三条中没有明确展开，但在宪法其他条款和其他法律中有许多规定。
首先，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过依法选举代表、组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力。因为人民代表大会是人民选举的，就需要对人民负责，接受人民监督。在我们国家，人民代表大会是按照直接选举或者间接选举的方式由人民依法选举代表组成的。这是民主的体现，是主权在民的体现。人民把自己的一部分权力委托给人大代表来行使，通过这种方式把人民的一部分权力集中到一定比例的代表身上，由他们来行使。这也是一种民主——集中关系。这种集中到代表身上的权力，行使得如何，自然需要接受委托人的监督；所以法律规定代表要联系群众，要反映人民群众的意见建议，要接受选民和选举单位的监督。这里体现的就是人民代表大会和人民之间的关系。这是从人民代表大会的组织方式角度讲的。
其次，人民把一部分权力委托给代表，组成人民代表大会，就有一个人民代表大会自身如何运转的问题。在这里，人民代表大会是完全按照民主集中制的原则运行的。简单说，人民代表大会由会议集体行使权力，任何法律法规的表决、任何决议或决定的做出、任何国家工作人员的选举任免，都必须按照一人一票、少数服从多数的原则进行。而且，在人民代表大会体系中，任何议案、报告都必须经由审议程序，并在审议的基础上进行表决；表决所得结果即为国家意志，而这也就是集中。在这里，民主的过程也就同时表现为是集中的过程。
正是在民主集中制原则指导下，人民代表大会得到了依法有序的运转。人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有出席会议权、审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。同时，在这里不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的规范和约束。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的。它既不是中国“文革”时期那种杂乱无章的“大民主”，也不是西方民主模式中乱喊乱叫的“街头政治”。在民主集中制原则指导下，人民代表大会实现了人民民主的依法有序运转，这一点也是我国的民主制度不同于西方民主的一个重要特点。之所以能够如此，民主集中制原则所发挥的作用功不可没。
从这里可以看出，宪法第三条第二款既讲了集中指导下的民主，也讲了民
主基础上的集中（决策）。概括而言就是：人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。需要说明的是，所谓集中指导下的民主，在这里主要体现为党依法依宪对人民代表大会制度建设和人民代表大会工作的领导方面；实际上，人大制度的坚持和完善、人大代表换届选举的组织和提名、人大工作的方针和举措、人大工作的计划和实施等各方面，都体现着党的集中统一领导。
三、人民代表大会与其他国家机关关系中的民主集中制
宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这个规定是对人民代表大会和其他国家机关关系的规定。
民主集中制作为人民代表大会制度的原则，也贯穿于人民代表大会与其他国家机关的关系领域，这是体现民主集中制的重要环节和重要方面。在人民代表大会制度体系当中，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关是国家执行机关；它们之间的关系是产生和被产生、立法和实施、决定和执行、监督和被监督的关系。人民代表大会以民主票决的方式集中人民意志作出决议决定，其他国家机关按照人大集中民意作出的决议决定执行。这里体现的是民主和集中相结合的又一层含义，即人民代表大会在党的领导下按照民意进行集中，作出决议决定形成国家意志，由各个国家机关依照法律规定的功能各负其责地贯彻执行、予以实施。这就既从国家总体权力运行的角度进行了合理配置，也从不同国家机关功能划分的角度进行了活动规范，使得民主集中制原则在不同国家机关之间的贯彻，得到了法律化、制度化的落实。
从国体的层面来讲，民主首先表现为人民当家作主，也主要表现为人民当家作主。与这个国体相适应的政体，就是人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会统一行使国家权力，而且人民代表大会也是唯一行使国家权力的机关。在这里，人民代表大会选举的国家工作人员，必须成为人民意志的执行者；人民代表大会通过的法律法规，必须得到国家力量的实施；人民代表大会作出的决议决定，必须得到国家组织的贯彻落实；而且，人民代表大会选举任命的官员是否能够做到勤政为民廉洁自律，通过的法律法规能否得到有效实施，作出的决议决定能否得到贯彻落实，也必须接受人民代表大会的严格监督。
这应该是宪法第三条第三款的含义，偏重于讲民主基础上的集中之后的执行。习近平总书记2012年12月讲过这样一段话：“我们要按照宪法确立的民主
集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”[9]按照我的理解，这实际上也是在讲人民代表大会统一行使国家权力、其他国家机关依法各司其职地执行人大决议决定，在讲民主集中制在国家机关相互关系中的运用和体现。
顺便说及的是，就各个不同的国家机关而言，其体现民主集中制的具体形式也不尽相同。人民代表大会采用的是民主制，会议履职、集体履职，一人一票，少数服从多数。政府、检察院采取的是行政首长负责制的方式，强调的是行政统一和行政效率。由于监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，其运行体制与党的纪律检查机关密切相关。法院审判活动采用民主合议庭制。这些不同的表现形式，是其机关性质和工作职能所决定的。这种情况反映到我们的认识中，就是现行宪法与以往几部宪法相比，把原来规定的“一律实行民主集中制”中的“一律”二字删去了。就是说，我们的国家机关总体上实行的是民主集中制，但具体到各个机关的表现形式上，又会有所不同。
四、国家政权体系中中央和地方关系中的民主集中制
宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这个规定讲的是中央国家机关和地方国家机关之间的职权划分与民主集中制之间的关系问题。
众所周知，我国不搞联邦制，也不搞邦联制，而是实行单一制的国家体制，只是在中央政府的统一领导下，在少数民族比较集中的区域实行民族区域自治制度和在一国两制地区实行特别行政区制度。在这里，既要坚决实行中央统一领导，地方服从中央；又要充分发挥地方的主动性和积极性，充分发挥地方的作用。与此相适应，不同门类的中央国家机关和地方国家机关之间，也存在着不尽相同的关系。
在全国人民代表大会和地方人民代表大会之间，在上下级人民代表大会之间，不存在垂直的隶属关系，没有直接的领导被领导关系，而只有选举上的指导关系、法律上的监督关系和工作上的联系关系，这就有利于调动地方各级人民群众的积极性、主动性和创造性，便于各级人民代表大会代表本地区人民充分行使当家作主的权力。在中央人民政府即国务院和各级地方人民政府之间，则存在着垂直的隶属关系即领导和被领导关系，这就有利于国家的政令统一和
提高工作效率，有利于国家集中力量办大事、办急事。没有这一条，国家就不成其为一个整体的国家了，人民也就成为一盘散沙了。比如，2020年面对突如其来的新冠病毒疫情，我国的国家体制与西方某些国家的体制所形成效果的鲜明对比，比任何其他例子都更生动鲜活地证明了孰优孰劣。在国家监察机关和地方监察机关之间、在国家检察机关和地方检察机关之间，也存在着垂直领导关系，这与它们都是国家监督机关有关。这样做既有利于加强不同层级监督机关的权威和力度，也有利于使整个监督系统成为整体性的监督力量。而且，这种监督往往是同级机关难以解决、需要上级监督机关适时出手才能奏效的；由此也就需要进行这样的体制设置。而在最高法院和地方法院之间、在上下级法院之间是不存在垂直隶属关系的，因为这样做有利于各级法院独立负责地行使审判权。
有些同志可能觉得，这个中央与地方之间的关系问题，似乎与民主集中制的关系不大。在我看来，这些规定还是与民主集中制有很大关系的。把这个问题放在论述民主集中制原则的宪法第三条中来论述，也已经表明了这一点。比如，在上下级人民代表大会之间没有垂直隶属关系，主要体现的是民主制原则，因为地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，需要尊重本行政区域内人民当家作主的权利。而在上下级国家行政机关之间确立双重负责关系（即各级地方政府都既要对上级政府负责，又要对本级人民代表大会负责），主要体现的是集中制原则，即都要优先执行更广大地区即上一级人民代表大会形成的国家意志。也可以说，从人民代表大会系列上讲，在体制上比较多地考虑了民主制的运用和体现；从行政机关系列来说，在体制上更多地考虑了集中制的运用和体现。这种根据不同属性的国家机关采取不尽相同的体制设置用以体现民主集中制原则的方式，无疑也是中国特色社会主义政权组织体系创建上的一大发明创造。
五、余论
原本作为政党组织原则的民主集中制为什么要用作社会主义政权的组织原则？在我看来，前面所引毛泽东的论述对这个问题已经讲得非常清楚了。那就是：从政府的角度看，没有民主，政府无法代表民意；没有集中，政府无法执行民意。从人民的角度看，没有民主，民意无法表达；没有集中，民意无法落实。这就是民主集中制从政党组织原则扩展为政权组织原则的奥秘所在。人民代表大会在党的领导下集中人民意愿成为国家意志，国家机关执行人民代表大
会形成的国家意志，并使这些国家意志经国家机关的有效执行得到贯彻落实。这就是在共产党领导下，民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的整个过程。这个过程也就是在党的领导下，从群众中来、到群众中去的过程，是从群众中集中起来、又到群众中坚持下去的过程。1943年6月，毛泽东讲过这样一个思想：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[10]1962年1月，毛泽东还讲过：“我们的人民代表大会，有时也许可以采用这种方法——这个方法是一个什么方法呢？是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”[11]其实，这个问题也可以这样表达，民主、集中、再民主、再集中，如此循环往复以至于无穷，而每一循环都进到了更高一级的程度。就是说，马克思主义的认识论、群众路线、民主集中制原则，其道理都是相通、一以贯之的。那就是：主观与客观、理论与实践、领导与群众、民主与集中的紧密结合。
民主集中制原则对于人民代表大会制度具有哪些意义呢？概括地说，至少有这样几点：第一，在民主集中制原则的基础上，构建了与我国国体相适应的政体，解决了人民如何当家作主的问题。关于我国的国体，宪法第一条表述为：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”与此同时，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一句话把国体最核心的内容清晰简练地表述出来了，那就是我们国家是人民当家作主的国家。但是，在一个拥有十几亿人口的国家，人民怎样实现当家作主，并不是一个轻而易举的问题。以民主集中制为原则，建立人民代表大会制度，作为与国体相配套的政体，作为人民行使国家权力的机关，很好地解决了这个问题。即人民通过人民代表大会来行使权力，实现当家作主。第二，在民主集中制原则的指导下，兼顾了民主和效率两个方面，发挥了中央和地方两个积极性。在人民代表大会制度中，既能够以选举和票决的方式保证人民当家作主，又能够以集中统一的方式保证政令统一和行政效率。这样既能够发挥中央集中统一的优势，集中力量办大事、办急事，又能够发挥地方的作用，调动地方的积极性主动性。从而形成中央和地方两个积极性。这种民主高效、团结统一、生动活泼的政治局面，只有在民主集中制原则指导下的人民代表大会制度中才有可能做到。第三，在民主集中制原则的作用下，人民代表大会制度与西方三权分立的议会制度突显出鲜明的区别。一方面是由人民代表大
会代表人民统一高效地行使国家权力，实现了人民民主的依法有序运行；一方面是三权分立、互相扯皮，议而不决、决而不行，甚至演变成乱喊乱叫的“会场打斗”和“街头政治”。我觉得，至少这些方面应该是民主集中制对于人民代表大会制度的意义所在。
我们党和国家的领导人曾就人民代表大会制度重要价值指出，人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式，也是人民当家作主的最高实现形式。现在，我们也可以就人民代表大会制度和民主集中制的关系，形成这样的认识：就中国特色社会主义国家政权组织体系而言，人民代表大会制度是民主集中制原则的最好实现形式，而民主集中制也是人民代表大会制度的最好组织原则和活动原则。
如何在实践中运用好民主集中制的领导方法
冯身洪
民主集中制是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。就组织原则而言，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”（《中国共产党章程》第二章第十条）。就群众路线在党的生活中的运用而言，毛泽东在1962年4月召开的最高国务会议上的讲话中指出：“民主集中制是一种制度，也是一种方法。”民主集中制作为制度，是我们党最根本的组织制度；民主集中制作为领导方法，其运用过程蕴含着马克思辩证唯物主义的基本原理。党的根本组织原则，只有在具体的实践中得到实际运用，才能真正得到贯彻遵循。运用民主集中制的方法研究问题、作出决策、推进工作，可以采取以下几个基本步骤。
一、广泛听取意见
深入群众听取意见。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，共产党人的初心是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。因此，我们一切工作的出发点和落脚点都是为了解决人民群众切身问题。实际工作中，一些同志坐在办公室感到满眼全是问题，经常束手无策、长吁短叹；还有一些同志“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，最后对国家和人民的利益造成很大的损失。其实群众的实践是最丰富最生动的实践，群众中蕴藏着巨大的智慧和力量。“我们党来自人民、根植人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力”（《习近平谈治国理政》〈第三卷〉，第135页）。因此与其在办公室里绞尽脑汁或者胡乱拍板，不如深入基层解剖麻雀，分析问题。一旦深入群众，与群众交流讨论，就会豁然开朗，发现基层全是解决问题的好办法。“只有蠢才，才是他一个人，或者邀集一堆人，不作调查，而只是冥思苦索地‘想办法’、‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法，打出什么好主意的”（毛泽东：“反对本本主义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。
听取不同群体意见。搞调查研究要有一定数量的人参加，而且参加人员代表性要强，能够充分反映各方面的情况。唐朝魏征有言：“兼听则明，偏信则暗。”毛泽东在《反对本本主义》一文中对搞调查研究的对象有这样的描述：以年龄说，老年人最好，有斗争经验的青年人也要；以职业说，工人也要，农
民也要，商人也要，知识分子也要，有时兵士也要，流氓也要。总之人员结构越体现代表性，掌握情况就越真实，在此基础上作出的决策就越科学。习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话指出：“要坚持到群众中去，到实践中去，倾听基层干部群众所想所急所盼，了解和掌握真实情况，不能走马观花、蜻蜓点水，一得自矜、以偏概全。”譬如笔者在某学院换届的过程中，既听取学院班子成员意见，又听取资深教授意见；既听取讲师助教意见，又听取教辅人员意见；既听取退休教师意见，又听取学生代表等方方面面的意见。最后换届的班子得到了大家的高度认可，也推进了学院的发展。
听取意见要拉近与群众的距离。现在有些同志常常感叹听不到群众真实的想法，主要原因还是群众没有把我们当成“自己人”。只有放低身段，以学习和请教的态度，拉近与群众的距离，与群众以心交心，才能获取准确而有价值的信息。“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策；必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用”（习近平：“坚持和运用好毛泽东思想活的灵魂”，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第27页）。听多数人意见尤其要听得进批评的意见，没有自我批评的精神，或者一听到群众批评的意见，就像刺猬一样竖起浑身的棘刺，只能拒人于千里之外，堵塞群众良言之口，又如何能拉近与群众的距离呢？“批评和自我批评是一种方法，是解决人民内部矛盾的方法，而且是唯一的方法”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”，
《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第459页）。只有坚持人民至上的立场，只有先做好群众的学生，才能用良好的工作方法来发动群众、宣传群众和组织群众，否则只会缘木求鱼、劳而无功。
听取意见要与群众交流讨论。调查研究前要做好充分准备，提出问题要有针对性。听意见不能只是我问你答，要通过诘问讨论，深入了解现象背后的原因。没有调查就没有发言权，没有讨论就抓不住问题的本质。同时对各方面的意见还要辩证分析，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。与群众交流讨论的过程也是宣传群众，做群众思想工作的过程。
听取意见要避免先入为主。有的同志在调查研究的时候，事先有了“主意”，调查只是去为自己的“主意”寻找佐证而已，这是主观主义的表现。须知“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头”（毛泽东：“反对本本主
义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。因而，听多数人意见，既要听赞成的声音，也要听反对的想法，弄清其背后的原因。选择性地听意见，那是掩耳盗铃，对我们的决策和工作会造成很大的伤害。总而言之，听多数人意见要“不唯上，不唯书，只唯实”，始终做到实事求是。
二、初步集中意见
多和领导班子成员商量。事物是复杂的，每一个同志由于经历阅历不同，对同一个问题的认识和看法也未必一致。老一辈革命家陈云教给我们“交换、比较、反复”的工作方法，与班子成员相互交换正反两方面的意见，可使自己对事物的了解更加完整，对事物的本质认识更加深刻。“党委各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流。这对于取得共同的语言是很重要的”（毛泽东：“党委会的工作方法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991年版，第1441页）。商量的过程也是初步集中意见和凝聚共识的过程。
抓住关键少数。党政主要负责同志无疑是关键少数中的关键。会前的商量可以关起门来，进行交流、讨论，甚至争辩。这个时候有分歧是很正常的，交流有利于交换信息，讨论有利于完善方案，辩论有利于更准确判断。主要负责同志之间的商量，如果能够取得基本共识，可以避免正式会议上尖锐的对立冲突，影响会议的效率、效果和班子的团结；如果商量的结果仍然分歧很大，就应暂缓提交会议讨论，进一步补充了解情况，进行更深入的调查研究。分管领域的班子成员也是关键少数，一般说来掌握更多更详实的情况。同分管领域的班子成员商量，往往可以达到事半功倍的效果。
多听专家的意见建议。一些重大的决策，往往涉及一些专业的领域，这就需要充分发挥专家顾问的作用，提高决策的科学性。随着全面依法治国的深入推进，领导干部要提升法治思维能力，有些决策还应听取相关法律专家的意见建议，以提升法治化水平，确保决策符合法律法规的要求和程序。
三、党委会认真研究
党委会议要研究重大事项。《中国共产党章程》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”党委会议主要是“把方向、谋大局、定政策、促改革”，应当抓大放小。事无大小，党委都要求提交会议讨论，胡子眉毛一把抓，这既会因小失大，流于细枝末节，又不利于发挥干部主观能动性，影响工作积极性；事无大小，分管领域领导同志都“主动”提交会议讨论，这是干部推卸责任的
表现，是不担当不作为“最妙”的策略，两种倾向都应当坚决反对。主要负责同志在确定议题时，要把握好党委会议主要讨论的是重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项。党委会也应制定明确的议事规则，对党委会议重点讨论内容进行规范。
班子成员要充分表达意见。无论是否属于自己分管的领域，会议研究过程中，班子成员都应充分发表意见，这既是对事业高度负责的态度和要求，也是为集体决策贡献智慧的体现。“由于人们观察问题的视角不同，个人阅历和知识结构不一，认识事物的能力和水平不尽相同，在讨论问题、作出决策时自然会见仁见智，发出‘多种声音’。这‘多种声音’，正是坚持集体领导，形成科学决策的基础”（习近平：“多种声音和一首乐曲”，《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第22页）。党委会要形成一种民主的氛围，让大家愿意和敢于发表自己的意见。一般说来，为了保证班子成员充分发表意见，主要负责同志应当末位发言。
提升领导艺术搞好班子团结。班子的团结靠大家维护。会上研究既不能搞不负责任、毫无原则的一团和气，也不能遇到不同意见就发脾气，党委会议要倡导立足全局的大气和敢于担当的正气。“不团结，一个人本事再大，也办不成任何事情”（习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第21页）。党政主要负责同志对班子的团结负有重要责任，其胸怀和领导艺术在其中起主导作用。就个人素质和性格特点而言，一般说来党委主要负责同志需要更多的民主作风，具有容人的气度、纳谏的雅量。在实行党委领导下的行政首长负责制的单位中，行政负责同志需要更强的执行力，更加坚决果断，雷厉风行。现实中一些单位党委领导下的行政首长负责制执行得不好，班子不和谐，往往是领导方式方法欠妥，欠缺领导艺术，很多时候是干部搭配问题，而不是领导体制本身的问题。
四、实行正确集中
正确把握委员会制与首长负责制的决策原理。有的人认为，党委书记在班子中承担的责任比一般同志大，因此在决策中的权重也要比其他同志高，甚至有人把党委集体领导等同于党委书记领导。也有的行政主要负责同志认为，自己决定不了事情，还怎么负责。这两种认识都是没有弄清委员会制与首长负责制决策原理的表现。毛泽东指出：“只要是大事就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析如果不是这样，
就是一人称霸，这样的第一书记应当叫做霸王，不是民主集中制的班长”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”，《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第460页）。事实上，党委领导实行的委员会制与行政首长负责制的决策模式是有区别的。形象地说，委员会制决策模式是“一人一票，多数为要”；行政首长负责制的决策模式是“拍板定调，反对无效”。行政首长在其决策范围内可以力排众议，个人对决策要负完全责任，但超出规定决策范围的事项必须提交党委会集体讨论；党委书记在党委会上也只有一票，只能集中多数人意见，不能乾纲独断，只要是集中了多数人意见，党委会就要负集体领导责任。
学会找最大公约数和最小公倍数。主要负责同志主持会议既不能独断专行，盲目决策；也不能议而不决、决而不行，为此关键要找出其中的共识。所谓最大公约数，是指在听意见的过程中和党委会议上，大家一致赞成的意见。实际工作中我们常常会听到类似这样的表达：关于这件事我是有些不同想法的，但是如果大家都同意我也没有意见。这就是最小公倍数。出现这种情况大致有两个方面的原因，一是没有判断力的“随大流”，这种时候应与持这种态度的同志展开讨论，弄清他们的真实想法；二是具有判断力，但认为还能接受，这可看作决策的边界。最大公约数和最小公倍数体现的是基本共识，找到了基本共识，决策就有了扎实的基础。
坚决执行党委集体决定。党委会议一旦作出决定，就要不折不扣贯彻执行。在执行党委集体决策上，只能讲党性，绝不许任性。无论任何人，包括党政主要负责同志和持不同意见的同志，都必须正确处理好个人与组织的关系，坚决服从组织决定和组织分工，绝不能把个人凌驾于组织之上，不得违背集体决定自作主张、自行其是。不同的意见可以保留，可以循正常途径向上一级党组织反映情况，但反映情况的同时必须先不折不扣坚决贯彻落实；除非经法定程序重新作出决定，任何个人和下级组织都必须坚决服从。
五、善于与不同意见的人沟通
做有不同意见同志的工作。党委作出决定以后，要与那些会议上有保留意见的同志进行进一步的沟通，释疑解惑，争取支持理解。他不一定全盘接受，但是有了这种沟通，理顺了情绪，可以减少在后续工作推进中的一些阻力，确保集体决定得以有效执行。“我们不仅要善于团结和自己意见相同的同志，而且要善于团结和自己意见不同的同志一道工作”（毛泽东：“党委会的工作方
法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991年版，第1443页）。
