遏增量化存量，为地方政府合理支出提供稳定资金来源（秘书长）
日前发布的《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》提出，由于前期专项债大幅扩容以及抗疫特别国债发行后存量项目较多，资金接续需求较大，仍需保障专项债的稳定投入，因此预计2021年新增地方债发行规模或达x.xx万亿元。为此，蓝皮书提醒，在地方债快速扩容、持续创新的同时，我们也需看到现阶段地方债市场仍存在诸多问题，如市场化程度有待提升、区域债务风险不容忽视等。
稍早前，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），对预算管理制度提出了x个方面的重点改革措施。其中就提出了“健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险，防范化解财政运行风险隐患”。
我国地方政府债务问题并非孤立的存在，而是关系到宏观经济增长、金融体系稳定以及政府债务可持续性的重要环节，与我国的中央地方财税结构、发展型政府特征、地方政府承担宏观调控职能等因素高度相关。我国地方政府隐性债务问题由来已久，其化解过程既需要严肃政治纪律和政治规矩，坚决遏制增量，妥善处理存量，也需要继续改革财政制度安排，为地方政府的合理支出提供稳定的资金来源。
我国地方政府债务发展与宏观调控周期基本一致
纵观我国地方政府债务的发展与监管过程，其周期性规律是较为明显的，本质上具有宏观调控的作用。地方政府债务大规模发展是在xxxx年金融危机之后。xxxx年由中央财政代发地方债开始，每年新增xxxx亿的规模，这是地方政府显性债务的开端。更重要的是，xxxx年x月，央行和银监会联合提出了“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。同年xx月财政部也出台了相应的通知（xxx号文）来督促中央扩大内需投资项目地方配套资金的落实。随着地方政府融资平台大量出现，地方政府也在给平台担保的过程中积累了一定的政府隐性债务。
债务规模上升带来的问题日趋受到重视。审计署在xxxx年和xxxx年分别公布了对地方政府性债务的审计结果：xxxx年底地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的三类债务共计xx.x万亿，其中融资平台债务达x.x万亿；xxxx年x月末三类债务规模增至xx.x万亿。这些债务中的绝大部分比例都不是以地方债形式存在的，隐性债务规模远超以地方债为主的显性债务。xxxx年国务院出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，正式开启了地方政府债务的治理。根据该文件规定，融资平台回归商业化运行，不能新增政府债务；地方政府被赋予适度的举债权限，地方债是唯一的融资渠道；对存量债务进行甄别，其中政府负有偿还责任的债务将以新增地方债来置换；鼓励通过“政府与社会资本合作”（PPP）的形式促进社会资本参与基础设施xx。
20xx年宏观经济出现了较大的下行压力。当年发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》放松了对PPP的监管，允许融资平台作为社会资本参与到PPP项目中。与此同时，金融领域出现了银行理财和券商资管等表外业务的快速扩张，为地方政府债务提供了充足的资金支持。
20xx年，随着宏观经济的企稳，监管的方向再次发生变化。20xx年末，人民银行出台了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》；20xx年，人民银行等四部委共同推出了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即“资管新规”），在统一监管的大背景下彻底控制住了影子银行对地方政府隐性债务的支持。20xx年也被称作金融监管元年，资管新规的出台有效地堵住了违规流入地方政府的资金，政府隐性杠杆率也得到控制。同时，宏观经济也进一步表现出下行的压力，地方政府也因此缩减支出，xxxx年基建投资增速回落至x.x%。
xxxx年之后财政政策更为积极，在继续强调对地方政府隐性债务监管的同时，“前门”的开放力度加大。xxxx年末的中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”，“较大幅度增加地方政府专项债券规模”，强调了宏观政策的逆周期调节功能。xxxx、xxxx和xxxx年，我国新增地方专项债限额分别达到了x.xx万亿、x.xx万亿和x.xx万亿。大幅扩张的地方专项债规模缓解了部分地方政府隐性债务压力，也支持了我国基建投资的正常增速，xxxx年和xxxx年我国基建投资增速分别恢复到x.x%和x.x%，预计xxxx年的增速将更快。
地方债治理重点仍在“开前门”和“堵后门”
地方政府债务的存在有其必然性和必要性，不能一味要求降低债务规模，而是要在符合我国经济发展规律的基础上“强风险防控，增强财政可持续性”。
其一是健全地方政府依法适度举债机制。《意见》要求“健全地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”。这本质上是在“前门”上下功夫，要规范地方政府显性债务，一般债专项债分别与相应的资金来源相匹配。更为重要的是，在长期上要“完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力”，并“健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制”。
从宏观上看，债务本身并非越少越好，债务风险与债务所对应的资产质量直接相关。只要资产的规模和质量有保证，债务风险就是可控的。中国当前地方政府债券的信息披露和信用评级制度还有待进一步完善。地方政府债券相关的信息披露文件一般仅有十多页，相关的债券评级报告也不过三十页左右，披露的信息较为有限。
我国尚未编制出各省级地方政府的资产负债表，缺乏最为关键的资产负债规模与结构、债务负担规模和财政风险等相关信息。无论是在发达地区还是欠发达地区，地方政府债券目前全部是AAA的最高信用评级，地方债最大的风险溢价尚不到x%左右，且不同省份之间的差距非常小，无法体现出地方政府偿债能力和信用风险的差别。加强风险评估体系xx和地方政府信息披露是发展地方政府债券市场，规范地方政府融资来源“前门”的关键。
其二是防范化解地方政府隐性债务风险。《意见》要求“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”。这是化解财政金融风险的关键，要“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”，重点在于“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。
目前学界对地方政府隐性债务的范围界定尚存分歧，相数据来源也有限，导致不同学者以及国际机构对我国地方政府隐性债务规模的估算存在着较大差别。xxxx年和xxxx年两次审计报告中所显示的xxxx年末和xxxx年x月末地方政府总债务（包括显性债务和隐性债务）规模分别为xx.x万亿和xx.x万亿元，分别占到同期GDP的xx%和xx%，这部分债务于xxxx年末已基本转换为地方政府债券。
国际货币基金组织创造了政府增扩（augmented）债务这一口径来估算中国政府的真实总债务，包括显性债务、融资平台债务与专项xx基金和政府引导基金。xxxx和xxxx年这一口径下的地方政府隐性债务为xx.x万亿和xx.x万亿，分别占当年GDP的xx%和xx%。这与李扬教授xxxx年在《中国金融》上发表文章中认为在数十万亿地方政府债务中约有xx%是配合宏观调控而被动产生的结论基本符合。对于这部分债务，既不可放纵默认，也不可操之过急。《意见》中主要强调三点：一是严格控制“增量”，坚决控制风险继续积累；二是转变融资平台职能，剥离其政府融资性质；三是通过发展市场化、法治化机制来处理存量债务，并保护债权人合法权益。
最后需要强调的是，我国近年来潜在增长率有所下行，未来人口老龄化的趋势也在客观上约束着政府财政支出的刚性。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，居民消费和政府支出端需求侧管理的意义愈发重要。强化风险防控、增强财政可持续性、实现财政高质发展的重点并非降低政府债务规模和财政赤字，而是严格控制隐性债务，规范政府显性债务，做到更好地“开前门，堵后门”。
我国当前财政赤字水平并不算高，政府债务规模也总体风险可控。未来仍有较大的赤字和国债政策操作空间。尤其是在当前经济面临外部冲击的环境下，中国争取早日实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平、中等收入群体显著扩大的2035年远景目标，仍需进一步发挥财政的逆周期调节功能，保持经济增长底线。在全球各国经济、科技竞争态势日益增强的环境下，经济总量是非常关键的因素。当经济总量赶上去后，相应的科技创新，乃至国内就业等问题都将更容易得到解决。
防范化解金融风险确保经济稳定发展积极应对新冠肺炎疫情对我国经济产生的不利影响
当前，我国新冠肺炎疫情防控形势持续向好。但疫情在全球有蔓延之势，并已经在一定程度上冲击和影响了全球金融市场的稳定与发展。在经济全球化背景下，疫情也对我国金融安全产生了一定影响，由此，当前应立足国情、放眼世界，采取行之有效的措施和对策，防范化解金融风险，确保金融安全以及经济稳定发展。
新冠肺炎疫情对金融安全的影响
新冠肺炎疫情对我国经济和金融产生了一定的冲击，造成了多方面、多层次的影响，增加了经济金融风险。
一是经济下行风险增大。当前，疫情已对全球经济造成严重损害，国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织纷纷下调今年全球及主要国家地区的经济增长。从中国PMI整体发展来看，制造业、非制造业新订单指数与生产指数呈现几乎一致的下跌幅度。
从中长期来看，疫情对国内外生产侧的影响主要体现为产业链多环节的接续影响。从疫情涉及产业来看，旅游、交通运输、批发零售、住宿餐饮等生活性服务业直接受到冲击，而制造业前期开工不足也将明显限制生产规模。从疫情对全球产业链的影响来看，制药业、半导体业、汽车制造等行业以及能源产业，所受冲击最为明显。对需求侧的影响主要体现为，居民消费行为将更趋理性、保守，投资活动趋于紧缩，全球经济衰退预期引发海外需求整体降低。整体而言，我国经济供给侧与需求侧都面临较大挑战。
二是宏观杠杆率提升。自疫情暴发以来，延迟复工使宏观杠杆率承受压力。一方面，疫情已明显制约房地产业、制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业、交通运输仓储和邮政业企业发展，企业利润下降致使企业债务负担加剧，不良贷款率增加，违约风险提升。
另一方面，全国普遍延迟复工、中小企业复工复产率偏低、产业链下游行业和劳动密集型企业复工率偏低，致使经济增速预期下降。在住户债务方面，个人住房贷款和消费信贷是最主要构成部分。企业生产能力下降将向住户偿还能力形成传导，加剧住户债务负担与违约风险。疫情加剧金融风险积累，稳增长与防风险动态平衡难度进一步增加。但就总体发展来看，体现为局部企业的债务杠杆风险与流动性风险，转化至系统性风险的概率较低。
三是金融市场风险增加。自疫情暴发以来，受短期的恐慌情绪、长期经济增长负面预期、全球股市联动等影响，引致世界多国股票市场价格下跌。自x月x日起，全球疫情暴发、国际原油期货价格下跌，再次引发债券市场恐慌、收益率水平明显下行。在短期，国内债券市场将经历疫情冲击带来的反复震荡。在疫情引致国内外金融市场波动明显加剧的情形下，我国不仅应聚焦当期生产活动稳步恢复，更应关注悲观预期导致的未来需求不足，以稳定可持续的经济增长支持金融市场稳定发展，防止金融资产价格下跌引致的企业净资产价值进一步降低。
四是利率风险预期增强。疫情突发期间，居民出于消费、避险等目标而产生的食品类商品消费需求，进一步推动CPI抬升。今年x月CPI同比增速高达x.x%，x月CPI增速稍缓解至x.x%，但仍处于历史高位。与此同时，生产价格呈现通缩状态。工业生产者出厂价格指数（PPI）再度转为负值，同比下降x.x%，显示生产领域有效需求不足。
近期国际油价下行，进一步抬升了PPI通缩压力。结构性通货膨胀通常伴随需求缩减型货币政策。但当前经济整体需求偏低，货币政策宽松预期明确，又将对现有通货膨胀造成压力。在实体经济下行压力区间，结构性通胀与国际油价下行将引发利率风险预期，增加金融机构的风险管理难度，影响金融体系的稳健性，提升金融风险发生概率。
五是汇率风险积聚。自疫情发生以来，人民币汇率整体呈现走高趋势。预计在未来一段时间，多重因素将对人民币汇率施加贬值压力。第一，经常账户货物贸易面临逆差压力。当前，全球疫情正处于快速传播阶段，疫情带来的海外产业链受阻、总体需求降低都将导致出口规模明显降低。第二，经常账户服务贸易仍然面临逆差压力。随着疫情在多国暴发，其将对海外旅客来华旅游活动产生明显抑制，因而服务贸易仍可能面临逆差压力。第三，国内货币适度宽松加剧逆差压力。为充分应对疫情可能带来的流动性风险，国家增强货币政策的灵活性，早部署、快行动，特别注重预期引导，已形成专项再贷款、货币市场利率中枢下移等多项举措。针对未来的生产生活恢复，货币政策预期还将进一步宽松，由此将增加汇率贬值风险。
六是流动性风险加大。疫情之下，经济主体风险偏好降低，可供交易的资金与交易意愿、到期债务总量相比偏低，引发流动性风险。疫情引发的流动性风险集中体现为企业流动性风险、商业银行流动性风险、全球市场流动性风险三个层次。
首先，企业流动性风险方面，复工复产的延迟已致使企业现金流压力巨大，餐饮、旅游、电影等生活性消费行业销售额损失预计将分别高达数千亿元。其次，商业银行流动性风险方面，中小企业日常流水显著低于预期，餐饮业、运输业、房地产业、批发零售业等行业企业清偿能力下降，结合央行适当展期政策要求，致使商业银行现金回流能力下降。与此同时，疫情引发的短期存款流失与到期存款延期进一步加剧了风险。再次，全球金融市场流动性风险方面，海外疫情的暴发与扩散对全球经济形成冲击，而原油价格下跌同样致使优质资产面临变现需求。多国货币政策调控释放的流动性，虽然能够对资产价格形成支撑，但对抑制病毒传播而言仍然效力有限。企业流动性风险、商业银行流动性风险、全球市场流动性风险，都将对我国宏观流动性产生压力。
积极防范有效化解金融风险的对策建议
