《北海市非物质文化遗产保护条例》立法调研报告
市人大教科文卫委法工委
为贯彻落实市人大常委会立法工作推进会精神和市政府立法协调会的工作部署,做好《北海市非物质文化遗产保护条例》(下称《条例》)立法前的调研工作,2019年12月我市组织相关人员参加了由市人大牵头组织的联合调研组,分别到我市非物质文化遗产(下称非遗)传承基地、工作室进行实地调研。2020年2月我市成立了《条例》草案立法工作小组;3月,印发了北海市非遗保护条例立法调研的相关工作方案。由于受新冠肺炎疫情影响,2020年4月至5月中旬期间,我市采取发放调查问卷、电话访问等方式,面向非遗项目保护单位、代表性传承人、相关部门和企事业单位开展了《条例》的立法调研工作,调研情况如下:
一、我市非遗保护立法的必要性与紧迫性
我国加入联合国《非物质文化遗产保护公约》后,已建立了非遗保护工作机制。《中华人民共和国非物质文化遗产法》《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》已颁布实施,但我市制定的《北海市人民政府关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》(北政发[2006]34号)至今仍在政府规章的层面上,我市对非遗的保护立法仍是空白。
2017年4月,习近平总书记视察合浦汉代文化博物馆时说,这里有着深厚的文化底蕴,要进一步挖掘好、保护好、传承好海丝文化,在保护好的前提下加强利用,要让文物说话,让历史说话,让文化说话,使中华优秀传统文化不断发扬光大。3年来,我市认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神,文物保护地方立法工作取得了重大进展。
2019年12月,市委、市人民政府制定实施《“文化北海”建设实施办法(试行)》,进一步明确实施“优秀传统文化传承发展工作”等八大工程,提升文化北海的品质内涵。非遗是优秀传统文化的重要组成部分,非遗保护是“文化北海”“魅力北海”建设的一项重要任务,对加强我市社会主义精神文明建设、继承和发扬中华优秀传统文化、增强文化自信具有重要意义。
我市非遗资源丰富。截至2020年5月,自治区级非遗代表性项目名录19项(其中2项进入第五批国家级非遗项目名录评审名.单),市级非遗代表性项目名录44项;自治区级非遗代表性项目代表性传承人20名,市级非遗代表性项目代表性传承人40名(健在39名);自治区级非遗保护工作平台(包括传承基地和生产性保护示范基地)11个。我市虽然在非遗挖掘工作.上取得了很大成绩,但法定职责不清、投入不足和传承人老龄化等原因,导致保护与传承工作还存在比较突出的现实问题。-些依靠口授和行为传承的项目逐渐消失,个别项目近乎消亡,非遗传承后继乏人。因此对非遗进行有效保护尤其是立法保护迫在眉睫。
二、我市非物质文化遗产保护工作中存在的问题
调研中发现,我市的非遗保护工作在管理体制、经费保障、平台建设等方面急需加以完善。
(一)管理体制问题
1.工作机构不健全,传导不到边。2012年6月,我市设立了市级非遗保护专职机构“北海市非物质文化遗产保护中心”,但一县三区没有设立专职的非遗保护机构,此项工作由各县区文化馆、乡镇文化站等兼顾。因工作人员数量有限,任务繁重,各县区文化馆、文化站无法深入开展非遗保护工作。有的项目保护单位提出,机构改革后乡镇文化站将被注销,非遗保护工作将面临断链问题。由于机构不健全、职责模糊等种种原因,非遗保护大都停留在各级名录上,项目的后续研究和新项目的挖掘工作难以推进。
2.缺乏法定机制,工作难协调。我市非遗保护地方性法规还未制定,政府主导作用没有充分发挥,制度不全,保障不足,这就难以形成齐抓共管的状态。主要体现在:-是一些部门对非遗保护工作的重要性和紧迫性认识不足,对非遗资源的普查、抢救、保护工作未能持续深入开展;二是因经济效益差,个别非遗项目保护单位无法设立专责部门负责非遗保护工作;三是缺乏非遗保护传承意识,非遗技艺推广缓慢,传承活动开展少。
(二)经费问题
1.市、县(区)缺乏经费保障,非遗保护有心无力。目前,国家级、省级的非遗项目都有相应的专项资金进行扶持。我市市级财政对非遗项目缺乏制度性专项经费保障,由于市级财力不足,非遗经费少且使用名目不明确,有时需从其他项目调剂解决,存在多项目共用一笔经费的窘况。县(区)级财政没有安排非遗保护工作经费。自治区级非遗保护工作平台建设经费由自治区文化和旅游厅一次性拨付,一般为2-5万元不等,但平台后期的运营与传承活动的开展没有后续经费支持。市级、县(区)级非遗代表性项目没有保护经费。因此,濒危项目的抢救性保护工作难以开展,传统手工艺项目的生产性保护也难以启动。
2.传承人开展传习活动的经费补助缺乏保障。2019年,自治区级传承人的传习经费补助标准为每人每年5000元,并以每年500元的额度逐年递增,市级和县(区)级财政没有相应的专项补助;市级传承人活动补助每人每年800元,由市非物质文化遗产保护中心从办公经费中协调解决;县(区)级传承人至今没能顾及到。由于经费不足,非遗传承人无法正常开展授徒、传艺、交流等活动,非遗文艺作品创作演出、非遗史料出版等也受到制约。据了解,云南省每年给到省级传承人的活动补助经费为每人每年8000元,市级传承人的活动补助经费为每人每年2500-3000元。3.生产性非遗项目获得政府扶持难,发展后劲不足。我市现有政策的扶持对象多为中小型企业,而非遗生产性企业规模偏小微,大多停留在“小作坊”层次,导致难以申请到政府扶持资金,企业发展受限,好的项目难以产业化、规模化。此外,非遗生产性企业普遍存在文化创意转化难,场地租用难,生产设备更新难,人才留住难,规模扩大难、工艺技术有效传承难等问题。
(三)平台问题
1.传承场所缺乏,传习工作受限。由于场地租金和培养学徒的成本较高,非遗传承人难以承受,使得很多项目没有合适固定的传习场所,有的工作平台建在传承人家里,影响传习效果和传.习规模。
2.基础设施薄弱,宣传展示效果不佳。“十二五”以来,北海大力开展公共文化基础设施建设,但展示民间文化艺术的基础设施建设相对薄弱。以非遗展示场馆为例,原在市群艺馆内辟有一间小型的非遗展厅,但因种种原因已经撤销,目前全市没有展示北海非遗的专业场馆。市级专职机构除了在重大节庆及中国文化与自然遗产日开展相关活动、组织少数种类的项目到外地参展参评外,无法举办有影响力的展览、汇演等活动,且市民对北海非遗的知晓度、关注度仍然很低,传承保护的范围有待加强。
3.非遗产业规模小,销售渠道单一。我市非遗技艺制作的工艺品销售模式以线下门店为主,线上销售还未全面铺开,没有集聚性的销售网点和工艺美术品特色街区,且非遗产业大多以工作室、家庭作坊等形式存在,体量小、资金少,无法形成产业规模,加之传统技艺是慢工细活,创新发展缓慢,与我市旅游产业融合度比较低,生产性保护工作有待加强。
4.非遗传承后继乏人,传承人老龄化严重。44项市级非遗项目中有25个项目没有传承人,超过半数,部分非遗项目只有一位传承人。由于非遗小众化特点和从事非遗工作收入低等原因,从事非遗工作的年轻人越来越少,传承人普遍老龄化,非遗传承处于“有教无学”的困境,面临断代危险。
三、对立法工作的意见和建议
上位法只是原则性、框架性的规定,在可操作性等方面为地方立法留下很大空间。建议在地方立法中,结合北海实际,对薄弱环节对症下药,有针对性地制定相关条款,明确法定职责,推动我市非遗保护工作上台阶出效果。
(一)建议建立健全工作机制,形成保护合力
1.立法健全工作机制。发挥政府主导作用,建立协调有效的法定保护工作机制,把非遗保护工作依法纳入市、县(区)文化发展纲要,纳入财政预算。在现有的《加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》基础上,结合本市实际,加快《北海市非物质文化遗产保护条例》立法进程,对不同生存状态的非遗项目依法实施分级分类保护,实现非遗保护全覆盖。
立法解决各级政府保护机构不全、职责不清的问题,明确地方非遗保护工作承担机构,为县(区)非遗保护工作提供组织保障。各级有关部门应建立信息共享机制,建立工作交流平台,便于非遗项目资料可查阅可传播。
2.加强规划引导。各职能部门应结合实际,以各级非遗代表性项目名录为基础,加快编制非遗传承保护和开发利用专项规划。专项规划应与全域旅游发展规划相衔接,促进非遗保护与旅游产业融合发展。对民间自发的非遗保护力量加强引导,并配套相应的激励措施。
3.将非遗保护工作制度化。各级政府应结合实际,将非遗保护、保存、传承、利用工作常态化、制度化,建立本级非遗保护目录发布制度,定期组织专家对传承人工作进行评估,建立传承人奖惩机制和退出机制。
(二)建议加大经费投入,满足非遗保护发展的基本需要
1.各级财政加大扶持力度。一是加大向国家、自治区争取项目资金的扶持力度,助力我市非遗展示基础设施建设和产业发展;二是相关部门应将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展规划,将市、县(区)级非遗保护工作平台建设经费、非遗传承人补助经费、非遗宣传展示经费等纳入财政预算。对非遗传承人、传承基地和生产性保护示范基地等进行适当补助,为宣传传播、展览展示、艺术创作、人才培养、基地建设等提供必要的经费支持,并向边远、贫困乡镇倾斜;三是设立市级非遗项目专项保护资金,对重点项目建设加以扶持,对被评为国家、自治区及市级非遗保护工作平台的企业和单位给予财政资金补助,对从事传统技艺的企业和个人给予税费优惠。
2.明确社会资源参与合法化.借鉴外地经验和做法,配套相关政策措施,激发社会资源参与非遗保护和产业投资的积极性。积极鼓励和引导社会资本以股份合作制、合伙制等多种形式进入我市非遗相关产业领域,吸引社会资源和民间资本建立不同主题和内容的非国有非遗博物馆。
(三)建议创新培养机制,为非遗保护与传承提供人才保障
一是各级人事部门应把非遗人才的培养和引进纳入“人才绿色通道”或“人才小高地”建设,为企业提供人才支撑。二是鼓励和支持校企合作、民企合作,依托北海艺术设计学院、市中职校等院校,与市非遗传承基地、文化产业示范园等相关企业合作,开展委托培训,培养下一代传承人。三是鼓励和支持大中专院校开设非遗保护专业或课程。开展非遗技艺教材编纂工作,进一步兖善北海非遭技艺理论体系,采取课堂教学与社会实践相结合的办法,将非遗内容融入相关课程。
目前,市中职校已与市一手见艺工作室合作,在自治区示范中“服务与管理。下理设“推西工艺品设计马新标范个业方向、由广西工艺美术大师许承域授课,传承贝雕工艺。
(四)营造良好氛围,如果社会各界对非道的了解和重视
1.扩大社会宣传。
一是各级职能有部门要积极牵头举办非遗活动,如在侨港开海节、端午龙舟赛等大型活动邀请非遗传承人参加表演、展示、解说,让更多人了解非遗,培养人们增加对优秀传统文化的情感,扩大非遗影响力。二是利用传统媒体和新媒体加大对非遗传承保护工作以及非遗项目的宣传力度,在文化场馆、公园、旅游景区适时举办宣传推介活动,让非遗宣传活动常态化。三是通过雕塑、艺术长廊等形式,在城市建设中增添非遗元素,突出地方文化内涵,在市博物馆开辟非遗展厅、体验厅,以现场展示、过程展示等方式全方位展示我市非遗项目,增强观展人员参与性。
2.用好对外交流平台。依托面向东盟的地理优势,积极利用“一带一路”沿线国家文化交流合作平台,广泛参与相关活动,促进北海非遗技艺走出去,提升北海非遗文化软实力。
3.增强非遗代表性人物的荣誉感。注重对各类传承人的宣传,定期举行颁牌表彰活动,对荣获国家级、自治区级和市级的非遗项目、传承人、非遗保护工作平台和取得显著成绩的个人颁发证书。对符合相关条件的人员,给予享受政府特殊人才津贴。
(五)打造品牌,推动非遗与旅游产业融合发展
鼓励和支持探索“非遗+”“+非遗”等新业态模式,对非遗旅游资源进一步挖掘整理和创意开发。明确要求把非遗融入到旅游规划、开发、建设、节庆宣传促销以及旅游产品、旅游商品中,打造非遗演艺品牌、非遗商品品牌、非遗节庆品牌;鼓励和推动非遗与文旅节庆活动相结合,与旅游景区景点的开发相结合,从而延伸旅游产业链,提升本地旅游景区景点的文化内涵,满足游客多元化消费需求;鼓励和支持设立非遗扶贫工坊,对群众基础好、有市场前景的非物质文化遗产项目,通过政策扶持、资金补助、增加产品文化附加值等方式,助力当地经济发展。
《北京市华侨权益保护条例》立法调研报告
侨务工作是党和国家一项长期性战略性工作。
我国是侨务资源大国，有6000多万海外侨胞分布在世界近200个国家和地区，其中华侨约600多万。北京市是全国最重要的新侨乡之一。北京籍海外华侨华人约126万。仅在京闽商、浙商和粤商群体中就有42万华侨华人、归侨侨眷。从吸引外资情况看，侨资企业投资额约占60%，企业数约占外资企业数量的70%；从我市引进海外高层次人才情况看，97%以上是华侨华人。可以说，广大华侨华人已经成为我市联系世界的重要纽带，推动我市加强“四个中心”功能建设的重要力量。
为了更好地维护广大华侨在京的合法权益，发挥侨力助力首都经济社会高质量发展，北京市人大在上届相关立法前期调研工作的基础上，于2018年将制定《北京市华侨权益保护条例》列入新一届人大五年立法规划，并于2019年正式进入立法程序，启动了立法调研工作。
一、华侨权益保护立法调研开展情况
(一)制定《北京市华侨权益保护条例》立法调研工作方案
为做好《北京市华侨权益保护条例》立法调研工作，市人大民宗侨办制定了《关于制定<北京市华侨权益保护条例>立法调研工作方案》。《方案》明确了指导思想、组织领导、调研主要内容、工作方式、重要工作步骤及时间安排等，为后续立项论证及起草草案奠定了基础。
(二)立法调研开展情况
今年以来，我们先后组织委员、代表53人次参加实地调研，赴亦庄经济技术开发区、未来科学城、中关村海淀创业园以及高校侨联组织等侨资企业、涉侨团体密集的区域开展调研10次，实地走访20余家侨资企业、高校和相关单位，与61家企业、单位进行了座谈交流。此外还与有关侨界代表人士进行了座谈，并与市侨联、市政协港澳台侨和外事委、致公党北京市委、市侨联、市欧美同学会、海外学人中心进行协作，邀请有关政协委员和侨界代表人士参加调研和座谈，扩大调研覆盖面。今年夏天，我办邀请部分人大代表会同市委统战部(市政府侨办)赴浙江、福建两省进行学习考察，学习兄弟省市有关侨务立法工作经验和成果。
(三)立法调研主要成果
1、北京市华侨权益保护工作取得一定成效。在调研中我们了解到，近年来，北京市紧紧围绕首都城市战略定位，广泛联系海内外华侨华人和归侨侨眷，着力凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益，在华侨权益保护工作方面取得了一定成效。
一是完善政策保障措施，加强华侨在京重点权益保护工作。出台了《北京市办理华侨身份证明工作规则》、《北京市华侨回国定居办理工作实施办法》、《关于安排来京华侨适龄子女接受义务教育的通知》、《关于进一步规范境外个人购买商品住房有关问题的通知》、《北京市服务业扩大开放综合试点示范区创新创业外籍华人服务工作规范(试行)》、《关于进一步加强全市社区侨务工作的意见》等多项规范性文件，用以加强华侨在身份认定、回国定居、子女教育、财产保护、出入境便利、社会融合和社区保护等各方面权益保障。二是优化涉侨行政服务，推进政府职能转变。落实“放管服”改革要求，持续推进优化营商环境。开展了“审批提速”“减证便民”“政务服务”“创新监管”等专项行动，对全市涉侨行政职权进行了全面梳理，编制了市区两级涉侨权力清单及公共服务事项清单，完成了全市涉侨政务服务事项标准化工作。为进一步方便侨胞办理涉侨行政事务，将涉侨行政审批和公共服务事项进驻市政务服务中心，并在全国率先开通“全球通办”及“掌上全球通办”为侨行政服务系统。三是加强为侨公共服务体系建设，有效解决侨界民生问题。打造市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级贯通的为侨服务纵向组织体系，做到为侨服务“有人管、有人问、有人做”；推动在归侨侨眷和华侨华人聚集度较高的社区、园区、校区等设立“侨之家”为侨服务平台，为广大侨胞在京工作和生活提供了直接有效的便利服务；建立为侨服务互联网络，开发了中国侨网北京频道、微信公众号、APP手机客户端等互联网络平台，加强了与海内外侨胞的联系互动，点击量累计超过2800万次；务实开展侨爱工程，做到“困难归侨百分之百照顾、涉侨信访百分之百办结”。建立并完善全市困难归侨侨眷数据库，加强对“空巢”老归侨、特殊困难侨界群体的帮扶。四是健全侨务工作体制机制，构建大统战格局下侨务工作。2018年11月，市政府侨办整体转隶并入市委统战部，对外保留市政府侨办牌子。这项机构改革，加强了党对侨务工作的集中统一领导和统筹协调，有利于更好发挥有关部门和社会团体的作用，共同做好侨务工作。机构改革后，完善了涉侨工作联席会议机制，建立由全市21个政府部门组成的市政府涉侨工作联席会议机制、由市委统战部和全市五家涉侨部门组成的涉侨“1+5”协同工作机制，形成了全市侨务工作资源共享、信息互通、工作协同的良好态势。
同时，我们也认识到，华侨权益保护工作涉及的面广点多，是一项全局性、综合性、系统性工作，特别是随着侨情发展变化，海外侨胞人数持续增多，结构发生深刻变化，与中国和北京的联系交流更加紧密，对共享中国发展红利的期待不断增多，对自身权益的诉求日益多元，这些，都对进一步做好华侨权益保护工作提出了更高要求。
2、北京市华侨权益保护面临的困难和问题。一是华侨权益保护缺乏专门性法律支撑。宪法对保护华侨权益作出了明确规定，但国家层面还没有针对华侨权益保护的专门性法律。专门性法律的缺失导致华侨一些权益在实践中难以有效落实。二是对保护华侨权益工作重要性的认识需要进一步提高。海外侨胞群体是我国的独特资源和重要宝库，但有一些地方和部门对海外侨胞的特殊性和重要性认识不够，对是否需把海外侨胞作为特殊群体加以保护和照顾看法不一，涉及海外侨胞切身利益的部分政策措施落实还不到位，侨胞合法权益不能得到有效保护，涉侨法律法规的学习宣传还没有在全社会深入人心。三是有的区基层侨务工作人员力量薄弱。个别区统战侨务部门对依法履行涉侨行政职能存在模糊认识，华侨权益保护工作方面的业务能力水平不够，方式方法上创新不足。有的区政府侨务部门职能划转到统战部，但人员编制未划转，侨务人员配备不足。截至2019年5月，16个区委统战部平均实有人数17人，实际负责侨务工作的人数很少。街道办事处、乡(镇)政府没有专人而是由兼职人员负责侨务工作。四是侨务工作统筹协调能力还需进一步加强。我市开展侨务工作的部门和团体众多，但是部门之间存在着职责交叉、重叠的问题，导致有的问题多头管理，有的问题无人问津。机构改革以后，市委统战部对侨务工作的领导得到了加强，但是由于时间较短，尚未能形成常态化和制度化，还需要进一步发挥各涉侨部门的优势和作用，加强全市侨务工作的统筹和协调。
二、北京市华侨权益保护立法的必要性和紧迫性
(一)促进优质侨务资源服务首都经济社会发展的战略需要
近年来，在北京市委市政府的高度重视下，我市侨务工作紧紧围绕国家战略布局、首都城市战略定位和“四个中心”功能建设，在发挥侨力助力首都经济社会发展方面取得了明显的成效。但是，在调研过程中我们也感到，尽管北京已经成为众多华人华侨回国创新创业的首选之地，但由于我们的体制机制和政策体系还不够完善，在吸引、服务、培养和扶植国际高层次人才来京创新创业等方面也显现出了一些不足和问题。与国内兄弟省市相比：上海在国际人才规模、国际人才创新、国际人才发展等指标中均优于北京，在境外专家来华工作数量上，广东、上海均高于北京。与发达国家相比：来自美国的“高被引科学家”人数最多，达到1644人，中国位居第三，249位科研人员入选。排名靠前，但绝对数量差距较大。其中，北京地区共有73人入选(分别是北大清华28人入选，中科院共45人入选)，而仅美国硅谷地区，包含斯坦福、加州伯克利大学在内的高校就有149人入选。相比之下，北京的国际人才集聚度还不高。
制定一部华侨权益保护地方法规，有利于依法维护好、发展好在京华侨权益，给华侨华人营造更好的在京创新创业、工作生活的环境，进一步增强北京市对华侨华人的吸引力，汇聚侨力，促进优质侨务资源服务首都高质量发展。
(二)完善我市地方性涉侨法规体系的需要
我国当前的华侨权益保护立法基本是一个以宪法为基础，以刑法、民法中的涉外范围，涉及而非针对华侨权益保护的法律法规以及与之相关的国际法为主要内容的法律框架，而这个法律框架的保护范围和力度都是极为有限的。国家层面没有制定华侨权益保护方面的专门法律法规。现行的保护华侨权益的规定呈现出分散、层次低、适用范围窄、笼统和滞后等特点。从北京市情况来看。我市侨务地方法规和规范性文件共有20多部，其中只有一部地方法规，即：《北京市实施<中华人民共和国归侨侨眷权益保护法>办法》，没有地方规章，其余20多部规范性文件都缺乏权威；两部市级文件都是涉密文件。而且，我市侨务地方法规和规范性文件主要适用于归侨侨眷，很少适用于华侨，这与当前华侨权益保护的需求现状不相适应，急需加快我市立法步伐，总结提炼行之有效的政策规定，整合散见在相关法律法规和规范性文件中涉及华侨权益保护的内容，制定一部地方法规，填补华侨权益保护的法律空白，强化我市的华侨权益依法保护工作，完善我市地方性涉侨法规体系。
(三)新形势下保护华侨在京合法权益的现实诉求
近年来，我市侨情发生巨大变化，大量华侨华人来京创新创业，利益诉求日趋多元，在身份证件、劳动保护、社会保险、捐赠、教育文化等方面的权益保护等方面的需求日趋突出，希望依法享有更多的政治、经济、社会、文化等方面的权益。与此同时，随着来京华侨华人的增加和经济社会发展，华侨合法权益被侵害的事件有增无减，维护华侨权益的任务还较为繁重。相较于已经制定华侨权益保护地方法规的广东省、福建省、上海市等省市，我市需要加快华侨权益保护地方立法步伐，进一步满足华侨保护合法权益需求。
三、北京市华侨权益保护立法的可行性
(一)符合党中央关于侨务工作的总体要求
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，对做好侨务工作、凝聚侨心侨力实现中国梦作出新的部署、提出新的要求。习近平总书记以实现中华民族伟大复兴的战略胸怀，提出“团结统一的中华民族是海内外中华儿女共同的根，博大精深的中华文化是海内外中华儿女共同的魂，实现中华民族伟大复兴是海内外中华儿女共同的梦”的重要论述，强调“海外侨胞对实现中国梦有不可替代的重要作用”，“把广大海外侨胞和归侨侨眷紧密团结起来，发挥他们在中华民族伟大复兴中的积极作用，是党和国家的一项重要工作”，要求侨务部门做海外侨胞和归侨侨眷的贴心人和侨务工作的实干家。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法维护海外侨胞权益”。
党的十九大报告提出：“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。这些重要论述和决策部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对侨务工作的高度重视和对海外侨胞的亲切关怀，为我们做好华侨权益保护工作提供了根本遵循。
(二)符合宪法、国家侨务工作发展和北京市侨务工作的要求
我国《宪法》(2018年修正)第50条明确规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益”。
国务院于2016年12月印发的《国家侨务工作发展纲要(2016—2020年)》明确要求：“加强侨务工作法治化建设，以法治思维和法治方式推动侨务工作。”
北京市委市政府对加强侨务立法，维护华侨权益提出了明确要求。2014年，北京市委市政府《关于加强新时期首都侨务工作的意见》要求：“不断完善侨务法治体系、夯实侨务工作基础”；《北京市政府关于贯彻落实〈国家侨务工作发展纲要(2016——2020年)〉的实施意见》也明确要求：“加强侨务法治建设，加大依法护侨工作力度”，“建立健全涉侨政策法规体系”，“依法维护侨胞正当合法权益”。
我市制定华侨权益保护地方法规，正是在上述宪法规定、国家侨务工作安排、北京市委市政府要求的基础上，填补华侨权益保护空白，完善和整合华侨权益保护的相关规定的一项重要举措。
(三)北京市现有的涉侨规范性文件为华侨权益保护地方立法提供了重要参考
北京市政府、市政府侨办及联合有关部门制定规范性文件，在引进高层次华侨人才、华侨社会保障、华侨教育、华文教育、社区侨务、华侨回国定居、认定华侨身份等方面做出了明确规定，为制定华侨权益保护地方法规提供了重要参考。例如：2014年《关于进一步加强全市社区侨务工作的意见》，2015年《华侨回国定居办理工作实施办法》，2016年《北京市办理华侨身份证明工作规则》，2016年《北京华文教育基地评选管理办法》等等。这些规范性文件为我市制定华侨权益保护条例奠定了重要基础。
(四)兄弟省市已有的立法实践为我们提供了可借鉴的经验
广东省于2015年由省人大常委会公布的《广东省华侨权益保护条例》是省级层面华侨权益保护的第一部地方法规。之后，福建省、上海市、湖北省和浙江省相继公布了省(市)级的华侨权益保护条例；苏州市、扬州市和南京市2015年分别出台了《苏州市华侨归侨侨眷权益保护办法》《扬州市华侨归侨侨眷权益保护办法》和《南京市华侨权益保护条例》；福建省、四川省和江苏省为了鼓励和促进华侨在本地投资和创新创业，分别由省人大常委员会公布了《福建省保护华侨投资权益若干规定》、《四川省华侨投资权益保护条例》和《江苏省保护和促进华侨投资条例》，用专项立法保障华侨投资权益。这些已有的立法成果都为北京市立法提供了有益借鉴。2019年，北京市人大民宗侨办会同市委统战部(市侨办)赴福建和浙江两省学习立法思路、流程、关键性条款论证等各个环节的经验做法，受益匪浅。
四、北京市华侨权益保护立法建议和对策
(一)确立立法宗旨
《条例》要以习近平总书记对北京工作、侨务工作的一系列重要指示精神为根本遵循，既要围绕党和国家战略，为国家侨务工作大局服务，又要确保充分发挥优质侨务资源在服务我市城市战略定位和“四个中心”功能建设、加快建设国际一流和谐宜居之都等方面发挥积极作用，还要平等保护华侨合法权益，便利华侨行使公民权利，鼓励支持华侨投资创新创业，促进首都经济高质量发展。
《条例》要处理好地方立法与党的侨务政策、宪法法律法规的关系。做到“问题引导立法，立法解决问题”，“目标指引立法，立法实现目标”，切实从我市发展和侨务工作的实际情况出发，坚决贯彻党的侨务政策，坚决执行国家宪法和有关法律法规，同时在地方立法中填补有关空白和补充完善相关规定，在与上位法不抵触的前提下，精准化结合实际需求，做到有北京特色、有突破创新，着力提升立法实效。
(二)明确立法原则
经过深入调研和分析论证，我们认为，此次《北京市华侨权益保护条例》应该遵循三大基本原则：平等保护、融合发展；权利和义务并重；原则性、可操作性和前瞻性相统一。
1、平等保护、融合发展。华侨权益保护地方法规不是特权法，而是保护华侨作为中国公民应享有权利的平等法。华侨与其他中国公民在适用法律上一律平等，华侨有权获得平等保护，任何组织或者个人不得歧视。华侨由于定居国外、国际迁徙、没有户口和居民身份证等原因，来京、回京投资、创新创业、工作、生活、捐赠、接受教育、参加选举等都遇到诸多实际问题，行使作为中国公民应享有的权利面临许多现实困难。我市需要依法帮助和引导华侨适应北京环境，更深地与北京相融合，助力华侨与其他公民同圆共享中国梦。华侨能否顺利融合及为北京实现高质量发展做出贡献，是衡量《条例》成功与否的重要标准。
2、权利和义务并重。华侨享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。根据1982年《宪法》(2018年修正)第52条、54条、49条、55条和56条，华侨作为中国公民，有维护国家统一和全国各民族团结，及维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有损害祖国的安全、荣誉和利益的行为。华侨有依照法律服兵役和参加民兵组织、依照法律纳税的义务。根据《国家侨务工作发展纲要(2016—2020年》，华侨应当遵守住在国法律，并尊重住在国人民的宗教、风俗和习惯。
在调研中我们发现，现实中较多发生的情况是减损华侨权利或者增加华侨义务。根据2000年《立法法》(2005年修正)第82条规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”故而，在此次立法过程中，要注意不增加或减少华侨的权利或义务。
3、原则性、可操作性和前瞻性相统一。一是对于华侨普遍关注的回国定居、财产、侨汇、继承、华文教育、生育等问题，以原则性规定进行规范，由地方规章、规范性文件配套落实。二是对于华侨重点关注的、现实中权益保护面临挑战较多的身份证件使用、投资、知识产权、工作、社会保险、教育、捐赠等权益，及确认华侨身份、法律救济等重要事务，以操作性规定进行规范，权益保护适当具体，以增强执行力。三是随着形势的发展，华侨提出了选举、参政议政、参加基层自治组织、结社、社会救助、法律援助、司法救助及加入外国国籍后的权益保护等新诉求，回应和解决这些新诉求，建议以前瞻性规定进行规范，多考虑政治、经济、社会、文化未来发展的需要，避免出现实施没多久就要修改的问题。
(三)《条例》应规定的主要内容
针对我市华侨权益保护面临的困难和存在的问题，《条例》应规定以下主要内容：
1、明确适用范围、华侨的定义和身份确认途径。《北京市华侨权益保护条例》拟适用于我市行政区域内华侨合法权益的保护。华侨是指定居在国外的中国公民。华侨身份的确认，由市、区政府侨务部门办理。
2、规范政府部门、组织和团体保护华侨权益的职责。市、区政府侨务部门是本行政区域内侨务工作的行政主管部门，负责华侨权益保护的组织、协调、指导、监督、服务和宣传工作，负责我市华侨捐赠财产的归口管理工作。市、区政府有关部门按照各自的职责，为华侨参与我市经济社会发展以及在我市居住、生活提供便利，协同侨务部门共同做好华侨权益保护工作。镇政府(街道办事处)配合做好相关服务协调工作。国家机关、企业事业单位、社会团体，应当依法保护华侨权益，为侨务资源更好服务首都各项事业发展提供支持。村(居)委会应当根据本区域华侨的特点，利用服务网络及其它社会资源开展保护华侨权益的服务和协调工作。我市各级侨联应当发挥作为党和政府联系华侨的桥梁纽带作用，密切与华侨的联系，为华侨提供政策咨询和法律服务，反映华侨的意见和要求，依法和按照章程规定职责保护华侨权益。
3、保护华侨以护照证明身份和申领《北京市居住证》权益。华侨在境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务，其护照具有与居民身份证同等的身份证明效力，有关部门和单位应当依法为其办理。华侨在北京居住六个月以上、原户籍注销地非我市，具备有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读等条件之一的，可以按照我市有关规定，向公安机关申领《北京市居住证》，享受基本公共服务和便利方面的市民待遇。
4、鼓励和支持华侨投资和创新创业，引进华侨人才。华侨以本人名义、以其控制的境内企业或者其他经济组织的名义在我市投资的，适用国家和我市有关国内投资及与投资相关的政策和服务。华侨在境外设立的企业、其他经济组织在我市投资的，适用准入前国民待遇加负面清单管理制度，依照国家和我市有关外商投资的法律、法规、规章办理。任何组织和个人不得干预和侵犯华侨投资企业的经营管理自主权、公平竞争权、投资收益汇出权、被征收补偿权等权益。
华侨在京创新创业，可以按照规定参与国家和我市各类引进人才计划、项目、工程等，享受相关人才优惠政策，获得相应的工作待遇和生活条件保障。华侨在我市从事专业工作的，可以参加专业技术职务任职资格评审和专业技术人员资格考试。
5、保护华侨财产权益和知识产权。鼓励华侨投资企业增加专利研究开发的投入，其专利研究开发费用，在计算应纳税所得额时，可以在实际成本基础上按照规定比例加计扣除或者摊销。华侨投资企业购买专利所发生的费用，可以按照规定列入成本。鼓励华侨投资企业在海外设立研发机构，通过对外直接投资、技术转让与许可等方式实施外向型技术转移。鼓励拥有自主知识产权和品牌的华侨投资企业开拓国际市场。依照国家和我市规定，对华侨具有重大经济社会效益的知识产权创新项目等知识产权行为给予政策和资金支持、奖励。
6、保护房屋权益。华侨在我市居住的，可以按照国家和我市的有关规定在我市购买自住商品房。租用华侨私有房屋的组织和个人，应当依法签订书面房屋租赁合同；房屋租赁合同终止时，承租人应当将房屋退还出租人。为了公共利益的需要，征收在国有土地上的华侨私有房屋、华侨投资企业、华侨投资开发用地，应当依照法定程序进行，并依法给予公平补偿。依法征收华侨在我市的私有房屋，征收人应当按照我市有关房屋征收管理的有关规定履行告知义务。
7、保护华侨继承权益。华侨出境、回国在我市继承遗产、接受遗赠和赠与的，有关部门应当根据华侨的合理请求，提供必要的协助。华侨在我市的投资收益、知识产权中的财产权益以及其他合法收益，可以依法被继承。
8、保护华侨劳动和社会保障权益。华侨与用人单位建立劳动关系的，用人单位应当依法签订劳动合同，并为其缴纳社会保险，费用由用人单位和华侨个人按规定缴纳。华侨灵活就业的，可以到当地社会保险经办机构办理社会保险参保缴费手续。在我市办理离休、退休手续后出国定居的华侨，回国期间就医的，可以按照国家和我市有关规定享受相应的医疗待遇或者基本医疗保险待遇。
9、保护华侨捐赠权益。鼓励华侨为慈善公益事业捐赠财产和提供志愿服务。华侨捐赠的物资、财产等用于慈善公益事业的，依法享受减征或者免征关税和进口环节的增值税、个人所得税等税费优惠。华侨、华侨投资企业、华侨社会团体捐赠应当遵循自愿和尊重捐赠人捐赠意愿的原则。华侨捐赠人享有决定捐赠财产的种类、数额、用途、方式和受赠人等权利。受赠单位应履行在接受捐赠后，向华侨捐赠人出具合法、有效的收据，对受赠财产登记造册，妥善保管、使用、维护捐赠财产等义务。
10、保护华侨教育权益。华侨学生来京接受义务教育，其监护人具有我市户籍、随父母居住在我市的，由华侨监护人或父母向区政府侨务部门提出入学申请，经批准后，办理在京居住证明，到区政府教育部门办理入学手续。华侨子女在其监护人户籍所在地或者其父母在我市工作所在地就读实施义务教育学校的，享受当地户籍居民适龄子女入学同等待遇。华侨可以在其父母出国前或者其祖父母、外祖父母户籍所在地进行身份认定并参加高中阶段学校考试招生，与当地户籍学生享受同等待遇。华侨可以按照国家和我市有关规定报考我市联合招收华侨、港澳台地区学生的普通高等学校。华侨子女有我市户籍的，其参加中考、高考，教育、招生等部门应当按照国家规定结合我市实际情况给予照顾。
11、保护华侨选举和参政议政权益。华侨在我市区、乡、民族乡、镇人大代表选举期间在我市的，可以在我市原籍地、出国前居住地或者现居住地进行选民登记，参加选举。我市各级人大可以邀请华侨列席会议。华侨依法享有参政议政的权利，各级政府和有关部门应当为华侨参政议政提供保障。我市各级政协可以邀请华侨作为政协特别邀请人士或者列席会议。华侨可以依法申请在我市成立社会团体。
12、保护法律救济权益和明确相关法律责任。华侨在境内的合法权益受到侵害或者发生争议时，可以向侨联、政府侨务部门或者有关部门投诉，也可以根据不同情况通过协商和解、调解、仲裁、行政复议、诉讼等途径解决。各级侨联、市、区政府侨务部门应当支持和帮助华侨维护合法权益。各级侨联、市、区政府侨务部门或者其他有关部门接到华侨投诉后，应当及时处理，并将处理情况回复投诉人。
对经济困难需要法律援助的华侨，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的华侨，无论户籍是否在我市，人民法院等办案机关应当依法为其提供国家司法救助。
《北京市司法鉴定管理条例》立法调研报告
一、本市司法鉴定管理基本情况
目前，我市司法鉴定管理的法律依据主要有《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)和司法部的四部规章，即《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》、《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》。国家对法医、物证、声像资料、环境损害类(简称“四类内”)鉴定业务实行登记管理制度，由司法行政部门负责；除此之外的鉴定业务称为“四类外”，主要包括司法会计、工程造价、知识产权、交通事故、电力等。“四类外”机构主要由各行业主管部门进行管理，由于历史遗留原因，我市对部分“四类外”鉴定机构和鉴定人实行登记管理。
作为司法行政机关，负责管理社会司法鉴定机构的职责始于1998年国务院机构改革。2000年，随着司法部《司法鉴定机构登记管理办法》的出台，北京市司法局履行司法鉴定机构的行政管理职责。2005年，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》颁布实施(2015年修正，以下简称《决定》)，使司法行政机关对鉴定机构和鉴定人的管理有了法律层面的依据，本市司法鉴定制度也不断发展和完善。2008年初，北京司法鉴定业协会正式成立，形成本市司法鉴定行政管理与行业管理相结合的基本格局。目前，本市共有鉴定机构122家，其中“四类内”鉴定机构55家，占45.1%，“四类外”鉴定机构67家，占54.9%。共有司法鉴定人1779人，其中“四类内”人员738人，占41.5%，“四类外”人员1041人，占58.5%。截止2019年11月底，本市司法鉴定业务总量88741件，比2018年全年业务总量多2.4%。其中，“四类内”业务量82127件，占92.5%，“四类外”业务6614件，占7.5%。
从特点看，本市司法鉴定行业有四个基本特点，一是鉴定业务涉及的领域广。122家鉴定机构共涉及法医病理、法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物、文书鉴定、痕迹鉴定、微量鉴定、声像资料、电子数据、知识产权、司法会计、建设工程质量、工程造价、交通事故(含机动车类)、电力等多种鉴定业务。二是鉴定业务涉及地域广。北京的司法鉴定机构不止承接来自本市内的司法鉴定业务，更有大量来自其他各省市的疑难复杂案件的司法鉴定“进京”，鉴定业务涉及全国各省。三是鉴定机构多种体制并存。有卫生、教育、科研单位等发起设立的事业单位性质的鉴定机构，还有企业、社会团体、民办非企业等单位发起设立的鉴定机构。四是从业人员综合素质较高。48.6%的从业人员是中共党员，30-50岁之间的从业人员占55.7%，有36人享受国务院特殊津贴，研究生及以上学历占比超过44%，副高级及以上职称占比超过67%。
二、司法鉴定管理工作存在的主要问题
(一)司法鉴定市场化对鉴定公正性带来的挑战
由于司法鉴定的专业性强，法院、检察院在司法办案中对鉴定意见的依赖度较高，如鉴定意见不公正，将直接影响案件审理的公正性。2005年，全国人大常委会发布《关于司法鉴定管理问题的决定》，结束了法院“自审自鉴”、检察院“自诉自鉴”的局面，推行司法鉴定社会化改革，此后司法鉴定机构如雨后春笋，数量快速增长。“社会化”部分解决了司法鉴定机构的独立性问题，但司法鉴定“市场化”也带来诸多待解问题。过度的市场化、趋利化发展，虚假鉴定、问题鉴定等时有发生，鉴定逐渐成为滋生腐败、司法掮客的温床。比如近些年在上海、浙江等省市出现的“司法鉴定黄牛”现象，此类“黄牛”常常有“顺风耳”，他们往往能第一时间得到交通事故人员受伤的消息，通过获得伤者信任成为“代理人”，买断理赔，掌握到伤者病史等资料，并设法阻止伤者与保险公司取得联系。“黄牛”们与熟悉的鉴定机构勾联，做虚假鉴定，夸大伤残等级，向保险公司索取巨额赔偿。这种在伤残鉴定上做文章，是“黄牛”获利的主要方式。目前，虽然北京的司法鉴定还未出现“黄牛”现象，但随着市场的逐步发展活跃，这种司法鉴定背后的乱象必须引起我们的警醒，并要采取有效措施，从源头上扼制市场趋利的负面效应，坚决确保司法鉴定的公平公正。
(二)司法鉴定准入条件可操作性不强，需要细化补充
一是准入条件不够具体明确。鉴定机构和鉴定人应当具备的条件较为宽泛，如在鉴定人准入方面，仅需满足具备相关专业高级职称或者相关专业本科毕业且从事相关工作5年以上或者从事相关工作10年以上三个条件之一。由于司法鉴定涉及的学科门类、行业种类繁杂，而对于其中的“相关专业”“相关工作经历”如何把握又缺乏明确具体的要求，给司法鉴定人准入审批工作带来较大困难。二是司法鉴定人准入专业性审核不完善。司法鉴定人的专业技术能力和水平是决定司法鉴定意见质量的关键因素。现有准入规定中对于如何考核评价这种专业能力缺乏明确规定。2017年12月，司法部下发《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》明确要求司法行政机关应当组织以法律相关专业知识和司法鉴定管理制度为主要内容的培训、考核。本市自2010年起，已试行由司法鉴定行业协会组织能力评估考核，即拟申请司法鉴定人资格的人员需经协会进行法律法规和专业知识考试合格方可向司法行政机关提出申请。近3年来，协会共组织827人次考试，平均通过率为35.2%，为鉴定人准入资质审核工作发挥了重要的把关作用。但这一制度没有相关法律支撑，亟需通过地方立法予以明确。三是司法鉴定机构准入第三方评价机制不健全。按照规定，司法鉴定机构应当具备“在业务范围内进行司法鉴定所必需的、依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”，可见对于计量认证(现已改为资质认定，由国家和省级质量技术监督部门组织)和实验室认可(由中国合格评定国家认可中心组织)等第三方评价机制协助准入审批作出了原则性规定，但并未明确哪些司法鉴定业务范围必须通过第三方评价机制认证认可，实践中难以把握，需要在立法中予以明确。
(三)司法鉴定管理体制不够科学合理、监管手段不足
一是市级司法行政机关单一管理体制存在覆
盖不全、效能不高问题。鉴定意见是诉讼中的关键性证据，对当事人的实体权益影响极大，当事人往往将改变案件审判结果的希望寄托于改变鉴定意见。本市司法鉴定机构承担了一些全国各地疑难复杂案件(约占全市鉴定业务的30%)，相关投诉案件数量较多。近3年，全市涉司法鉴定类投诉案件量年均约200件，行政复议案件年均30件，行政诉讼案件年均40件。目前《决定》仅规定了司法部和省级司法行政机关的管理职责。市司法局作为市一级的司法行政机关，承担的司法鉴定日常管理工作职责主要有行政许可、行政处罚、处理投诉、行政检查、组织培训等，由于人员力量有限，行政许可和处理投诉几乎占用了绝大部分精力和时间，这种管理体制不仅使得群众诉求难以及时回应，不利于化解矛盾纠纷，还影响了宏观层面行业监管制度、政策研究和发展规划，造成监管覆盖面不足、监管力度不到位等问题。2018年，市司法局依据《北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见》在全市试行市、区两级司法鉴定管理体制。一年多来，涉司法鉴定投诉案件数量和确认违法违规案件数量均呈下降趋势(今年上半年分别下降20%和30%)，管理效果逐步显现。但区级司法行政机关承担部分行政许可、行政检查、行政处罚等监管职责缺乏法律依据，区级司法行政机关的人员编制、工作经费等问题也受到制约，亟需地方立法予以明确。二是司法鉴定监督管理手段不足。《决定》仅对司法鉴定机构和司法鉴定人的部分违法违规活动予以行政处罚作出了规定。管理实践中，司法行政机关可以通过建立对司法鉴定机构和司法鉴定人的资质评估、质量评估、诚信评价、行政检查、行政约谈等多种手段对司法鉴定活动进行全面系统的监管。此外，司法鉴定的管理还需要行政机关与鉴定意见的使用部门——如公安机关、检察机关、审判机关以及相关政府部门的协同配合，开展联合监管。这些管理手段和机制的设立需要法律依据的支撑。
(四)行业协会地位和自律管理亟待加强
随着司法鉴定行业的不断发展，协会在专业评价、自律管理中的作用越来越重要，但《决定》对司法鉴定行业协会没有作出规定，司法部规章也仅对其实行自律管理作出了简略表述。司法鉴定机构和司法鉴定人是否加入行业协会、是否接受行业自律管理均凭自愿。实际上，同医学等许多自然科学一样，司法鉴定活动也实行“同行评议”原则，司法鉴定行业协会作为行业自律组织的专业评价更具有说服力和权威性，对会员违规行为进行惩戒也更易达成共识。从国外的司法鉴定管理体制看，也多以行业组织作为考核评价鉴定人资质能力、制定鉴定技术标准、惩戒违法违规行为的管理主体。北京司法鉴定业协会成立之后，积极履行行业自律职能，在行政许可准入审核、业务培训交流、行业规范制定、投诉接访、行业惩戒等方面都发挥了重要作用，但其法律地位、职责与司法行政机关的工作衔接等缺少法律规定，亟需通过立法予以明确。
(五)司法鉴定执业保障不到位
实践中，对于鉴定意见不满的一方当事人反复投诉、信访，语言威胁甚至跟踪、殴打鉴定人的情况时有发生，严重扰乱司法鉴定机构的办公秩序，鉴定人执业安全难以保障，甚至人身安全受到威胁；鉴定人依法出庭作证在出入法庭、坐席设置等方面缺乏必要的保障，等同于一般旁听人员，出庭费用尚无统一明确的标准等。此外，司法鉴定法律援助事项尚无法律规定，司法鉴定与法律援助衔接机制尚未确立，财政难以给予司法鉴定事项法律援助补贴，目前仅能依靠司法鉴定机构的公益行为减免鉴定费用，经济困难的鉴定案件当事人享受法律援助服务缺乏法律支撑。
(六)司法鉴定机构和鉴定人退出机制不健全，不利于行业健康发展和机构队伍建设
根据《决定》和司法部规章，鉴定机构和鉴定人退出的方式主要有两种：一是因违法违规行为被依法撤销登记；二是因发生法定情形或主动申请注销登记。这些退出条件较为原则，对于实践中出现的常年未实际开展业务的“僵尸”机构和鉴定人、未能通过资质认定认可复审等第三方评价的机构、多次受到行政处罚或行政处理的机构如何淘汰退出，均没有明确规定。鉴定机构和鉴定人淘汰难、退出难，造成鉴定机构小、多、散，鉴定人员专业能力水平和鉴定质量参差不齐。
(七)罚则规定较为原则，不利于监管执法
现有罚则对违法违规执业行为的追责情形规定较为简单、概括，亟需进一步细化补充。一方面在具体适用时难以准确对应，另一方面未能涵盖司法鉴定管理实践中出现的许多常见问题。例如违反司法鉴定程序或技术标准、伪造鉴定档案、对鉴定材料保管不善造成毁损灭失、鉴定人私自收取费用以及鉴定机构负责人的违法违规问题，均未作出规定，司法鉴定执业中的违法违规行为难以得到有效惩治，违法违规执业行为时有发生，损害了人民群众的合法权益。
三、制定《条例》的必要性
(一)落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革，全面推进依法治国的需要
党的十八届四中全会首次提出健全统一司法鉴定管理体制，将之纳入全面依法治国总体布局。2017年，中央深改组会议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》(以下简称《实施意见》)，进一步明确总体要求和具体任务。2018年，市两办联合下发《北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见》(以下简称《若干意见》)，将推动司法鉴定地方立法列为本市深化司法体制改革的一项重要任务。加强司法鉴定管理地方立法，全面提升首都司法鉴定工作法治化水平，是落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要，更是推进依法治市乃至全面依法治国的必然要求。
(二)服务诉讼活动，促进司法公正的需要
鉴定意见作为法定证据种类之一，在查明案件事实方面有着极为重要甚至关键性的作用。鉴定意见的质量、鉴定机构的公信力以及鉴定人的权威度，直接影响法官对案件事实的判断。为了进一步加强司法鉴定对诉讼活动的服务保障功能，确保通过司法鉴定认定的案件事实符合客观真相，促进司法公正，必须加强司法鉴定管理地方立法，依法对司法鉴定进行全流程规范、全方位监管，切实提高司法鉴定质量和公信力。
(三)破解司法鉴定管理难题，提升本市依法管理水平的需要
全国人大《决定》是目前指导司法鉴定管理的最高位阶法律，共18条，内容仅涉及司法鉴定的定义、登记管理制度、司法鉴定机构和司法鉴定人申请登记的条件、省级以上司法行政部门的职责、鉴定机构的职责和法律责任等，规定较为概括，缺乏可操作性，需要地方立法予以细化完善。
四、制定《条例》的可行性
(一)具备法律依据和政策支持
国家立法层面，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对司法鉴定均有相关规定；全国人大《决定》和司法部的部门规章是关于司法鉴定的专门法律；2017年7月，中央深改组通过《实施意见》；2018年8月，我市颁布了《若干意见》，对司法鉴定工作提出新的更高要求。这些法律、规章和政策性文件，为司法鉴定地方立法提供了重要依据和参考。
(二)本市已有充分的实践基础和管理经验
本市司法鉴定管理工作自2000年开始，2008年成立北京司法鉴定业协会，自此形成行政管理与行业管理相结合的基本格局。多年来，市司法行政部门大力推进管理理念、制度、实践创新，在资质准入、执业活动监管、加强管理与使用衔接等方面积极作为，出台相关配套文件并组织实施，有序推进市、区两级管理体制改革，司法鉴定管理工作得到持续规范。这些实践和探索，为司法鉴定地方立法提供了可靠的实践基础。
